Oikeustiede:valtiovastuu/laajempi kuvaus

Käsitteen tausta

Nykymuotoinen valtiovastuun käsite syntyi 1800-luvun loppupuolella kansainväisen välimiesliikkeen rinnalla. Keskeisenä pyrkimyksenä oli luoda rauhanomaisia oikeudellisia riidanratkaisukeinoja etenkin yksityisomaisuuden kansainvälistä suojaa koskeviin riitoihin, jotka olivat läpi kansainoikeuden historian johtaneet toistuviin repressaalioihin sekä muuhun voimankäyttöön (ns. 'tykkivenediplomatia'). Merkittäviä ennakkotapauksia olivat esimeriksi 1820-luvun angloespanjalainen korvauskomissio, lukuisat Yhdysvaltain–Meksikon korvauskomissiot , 1870-luvun Alabama-välimiesjuttu, guano-välimiesoikeudet sekä 1900-luvun alun Venezuelan saartoon johtaneita kysymyksiä käsittelevät välimiesoikeudet. 1900-luvulla pysyvät kansainväliset tuomioistuimet alkoivat omaksua valtiovastuun oikeuskieltä jo melko varhaisessa vaiheessa, mutta Kansainliiton ja Yhdistyneiden Kansakuntien piirissä Yhdysvaltain johtamat valtiovastuun kodifiointihankkeet kaatuivat etenkin nk. 'kolmannen maailman' eli globaalin etelän vastustukseen. Vuonna 2001, miltei viidenkymmenen vuoden valmistelun jälkeen YK:n Kansainvälisen oikeuden toimikunta (International Law Commission, ILC) julkaisi valtiovastuun yleisiä oppeja koskevan mietintönsä (ILC Draft articles on Responsibility of States for internationally wrongful acts). Nykyään kansainvälisessä oikeudessa valtiovastuu mielletään viimekädessä edelleen yleiseksi tapaoikeudelliseksi opiksi. Mitään yhtenäistä velvollisuuksien luetteloa ei ole, vaan valtiovastuu voi realisoitua monenlaisista tilanteista ja velvollisuuksista.

Viime aikoina valtiovastuun yleiskäsitteen osalta on esitetty, että valtiovastuun asema ensisijaisena vastuujärjestelmänä kansainvälisessä oikeudessa ei enää ole perusteltua: valtiovastuu on siirtynyt kansainvälisessä oikeusjärjestelmässä paradigmasta periferiaan. Yleisen kaikenkattavan vastuuopin rinnalle on etenkin viime vuosikymmeninä syntynyt joukko vaihtoehtoisia vastuujärjestelmiä kuten kansainvälinen vahingonkorvausvastuu ('international liability'), kansainvälinen rikosoikeus sekä kansainvälinen investointioikeus. Kehityssuunta on esimerkki yleisestä kansainvälisen oikeuden fragmentaation ilmiöstä, jossa alati erikoistuvat kansainvälisen oikeuden osa-alueet hiljalleen eriytyvät toisistaan ja muodostuvat jopa toisiinsa nähden ristiriitaisiksi.

Perinteisen valtiovastuuopin kannalta katsottuna asiaintila voidaan toki nähdä täysin tyydyttävänä: yleinen valtiovastuuoppi koskee nimenomaista toissijaista yleisvastuuta joka väistyy aina kun tapaukseen sovellettavan valtiosopimuksen nojalla tai muutoin käsillä on erityinen lex specialis. Tästä näkökulmasta katsottuna olisi suotavaa, että valtiovastuun yleiset opit muodostuisivat hiljalleen erikoistuneempia erityisregiimejä yhdistäväksi tekijäksi. Esimerkiksi investointioikeudessa jotkut välitystuomiot ovat viitanneet ILC:n artikloihin valtion korvausvastuun perustelemiseksi. (Ks. CRAWFORD, J.: 'Investment Arbitration and the ILC Articles on State Responsibility', ICSID Review 2010) Kyse on kuitenkin toistaiseksi ollut melko summittaisesta soveltamisesta, jonka päämääränä on ollut ennemminkin koettaa paikata investointioikeuden vaillinaista kansainvälisoikeudellista oikeusperustaa kuin mieltää investointisuoja osaksi laajempaa vastuujärjestelmää.

Yleisen valtiovastuuopin pääpiirteet

Valtiovastuun perusteet. Valtiot vastaavat lähtökohtaisesti vastuu jokaisesta kansainvälisesti oikeudenvastaisesta teostaan. 'Oikeudenvastainen teko' voi koostua joko teosta tai laiminlyönnistä, joka voidaan liittää valtioon kansainvälisen oikeuden nojalla ja joka loukkaa valtiota sitovaa kansainvälistä velvoitetta. 'Valtio' tekijänä voi käytännössä olla mikä tahansa valtion julkinen elin tai osa, jopa henkilö, joka käyttää tai edustaa asiassa valtion hallintovaltaa. Valtio voi joutua vastuuseen myös yksityishenkilöiden toimista, jos se ei ole käyttänyt toimivaltaansa estääkseen ulkomaan kansalaiseen tai vieraaseen valtioon kohdistuvan loukkauksen tai jos se on nimenomaisesti tai hiljaisesti hyväksynyt tällaisen teon (ks. ICJ, Hostages case, Reports 1980). Myös kapinallisten ja vallankumouksellisten tekemät toimet sitovat valtiota mikäli kapinaliike myöhemmin muodostaa valtion hallituksen tai liittyy siihen. Kansainvälisen velvoitteen rikkomuksella tarkoitetaan sitä, kun valtion toiminta ei täytä mitä tahansa valtiota kansainvälisoikeudellisesti sitovaa velvoitetta joko itsessään tai osana valtion muita toimia. Myös valtio, joka avustaa tai määrää toista valtiota rikkomaan tämän omaa kansainvälistä velvoitetta saattaa olla niinikään vastuussa seurauksista.

Vastuu sinänsä sallitun ja jopa hyödyllisen teollisen ja taloudellisen toiminnan seurauksena aiheutuvasta valtiorajat ylittävästä ympäristövahingosta on toistaiseksi vielä(kin) tulkinnanvarainen. Kansainvälisessä oikeudessa sinällään tunnetaan vanhastaan saastuttajan vastuu sekä valtion vastuu alueellaan tapahtuvan toiminnan kansainvälisistä ympäristövaikutuksista, ja nykyään myös velvollisuus ympäristövaikutusten riittävään etukäteisarviointiin (Trail Smelter arbitration (1941), 3 RIAA s. 1905; ICJ, Pulp Mills on the River Uruguay, Reports 2010). Jotkut valtiosopimukset tunnistavat nimenomaisen rajatylittävän vastuun ympäristövahingoista (esim. YK:n merioikeusylessopimus 139 art, 235 art) tai muun velvollisuuden pidättäytyä toimista jotka voivat aiheuttaa vahinkoa muiden valtioiden alueella (esim. UNESCO:n maailmanperintösopimus 6(3) art). Avaruusoikeudessa on voimassa laukaisijavaltion ankara vastuu (SopS 9/1977, 2 art.).

Valtiovastuuta rajoittavat olosuhteet. Yleisiä valtiovastuun poistavia olosuhteita ovat loukatun valtion suostumus, YK:n peruskirjan mukainen itsepuolustus, force majeure sekä välitön hätä- tai pakkotila. Korvausvastuuta ei myöskään synny, mikäli loukkaus on tehty valtiovastuuoppien sallimissa rajoissa väliaikaisena ja suhteellisena vastatoimena ('countermeasure') kohteena olevan valtion omaan oikeudenloukkaukseen josta se ei suostu kantamaan vastuuta. Kriteerit ovat väistämättä tulkinnanvaraisia ja antavatkin todellisuudessa pohjaa monenlaisille puolustuksille. Valtiovastuusta ei kuitenkaan voi koskaan vapautua silloin, kun loukataan jus cogens -normia jotka ovat aina ja kaikissa olosuhteissa suojattuja.

Oikeudelliset seuraamukset. Oikeudenvastaisesti toimineen valtion on lopetettava kyseinen toiminta ja tarvittaessa asetettava takeita sille, ettei se aloita toimintaa uudelleen. Loukkauksesta on annettava aiheutettua vahinkoa vastaava täysi hyvitys ('full reparation'). Perinteisesti kansainvälisessä oikeudessa tämä tarkoittaa, että loukattu valtio on saatettava sellaiseen asemaan kuin missä se olisi todennäköisesti ollut, ellei loukkausta olisi tapahtunut (restitutio in integrum, ks. PCIJ; Chorzów Factory case, Ser A 17). Mukaan voidaan lukea materiaalisen vahingon vuoksi myös 'moraalinen' vahinko. Hyvitys tapahtuu tapauskohtaisesti korvauksina, ennallistamisena ja asiaintilan korjaamisena, joko erikseen tai yhdessä. Vahingon ja hyvityksen määrittely tapahtuu lähtökohtaisesti kansainvälisen oikeuden nojalla riippumatta kansallisten lakien asettamista vastuuvapauksista. Kansainvälisen valvoitteen loukatuksi tuleminen ei sellaisenaan katkaise loukattua kansainvälistä velvoitetta vaan sen katsotaan lähtökohtaisesti jatkuvan loukkauksesta huolimatta.

Valtioiden saattaminen valtiovastuuseen. Valtiovastuuseen voivat vedota vain toiset valtiot. Siten valtio voi vedota toisen valtion vastuuseen silloin, kun on loukattu velvoitetta joko sitä kohtaan yksin tai osana laajempaa valtiojoukkoa. Puhevalta on aina loukatulla valtiolla; kansainvälinen oikeus ei toistaiseksi tunne actio popularis -kannetta, jossa kolmas valtio voisi esittää vaatimuksia (ICJ, South West Africa case, Reports 1966, East Timor case, Reports 1995). Vaatimus esitetään ensin tyypillisesti loukkaajavaltiolle suoraan ja ratkaistaan sitten joko neuvottelun tai muin YK:n peruskirjan 33 artiklan mukaisin rauhanomaisin riidanratkaisukeinoin kuten sopivassa kansainvälisessä tuomioistuimessa tai välimiesmenettelyssä.

Vastatoimista

Vastatoimien ('countermeasures') sallittavuus ja sen perusteet on vahvistettu ILC:n vuoden 2001 mallisääntöjen 3.2. luvussa. Sallittuja vastatoimia ovat vastavuoroisten sopimusvelvoitteiden väliaikainen täyttämättä jättäminen loukkaajavaltiota kohtaan. Vastatoimilla ei saa loukata YK:n peruskirjan mukaiseen voimankäytön ja sillä uhkaamisen kieltoa, ihmisoikeuksien suojaa, humanitaarisia velvoitteita eikä jus cogens -normeja. Myöskään diplomaattista koskemattomuutta ei saa loukata vastatoimena. Vastatoimista on ilmoitettava loukkaajavaltiolle ennen niiden aloittamista ja ne on lopetettava viipymättä kun loukkaajavaltio ryhtyy täyttämään vastuutaan.

Myös Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen (SopS 31–32/80) 60 artiklan mukaisena sallittuna vastatoimena pidetään valtiosopimuksen irtisanomista tai sen täytäntöönpanon lykkäämistä toisen osapuolen materiaalisen sopimusrikkomuksen johdosta. Valtio voi ryhtyä tällaiseen vastatoimeen myös muun kuin itse sopimukseen sisältyvän normin rikkomisen johdosta. Vastatoimen laillisuuden edellytyksenä on kuitenkin aina, että se on oikeassa suhteessa aiempaan rikkomukseen. Monissa monenkeskisissä valtiosopimuksissa (esimerkiksi Euroopan unionin perustana olevissa sopimuksissa) on omat vastatoimia koskevat määräyksensä, jotka yleensä syrjäyttävät sekä kansainvälisen tapaoikeuden että Wienin sopimuksen määräykset (ks. esim. European Court of Justice, tapaukset 90/63 ja 91/63, Commission v. Grand Duchy of Luxembourg and Kingdom of Belgium, 1964, ECR, s. 631).

Sopimuksenmukaisiin vastatoimiin on aina turvauduttava ensin. Mikäli tällaiset toimet osoittautuvat tehottomiksi, avautuu loukatuille valtioille mahdollisuus myös yleisen kansainvälisen oikeuden tarjoamiin vastatoimiin. Niinpä yksipuolisiin vastatoimiin ryhtymistä ei voida sulkea pois esimerkiksi reaktiona ihmisoikeuksien loukkauksiin, vaikka käytössä olisivat myös ihmisoikeussopimuksiin liittyvät raportointi- tai valitusmenettelyt. Yleensä vastatoimiin ryhtymisen edellytyksenä on, että loukattu osapuoli on ehdottanut riidan ratkaisemista tällaisessa menettelyssä. Poikkeuksettomana sääntöä ei kuitenkaan voi pitää (ks. esim. Air Services Agreement case, XVIII United Nations Reports of International Arbitral Awards, 1978).