Oikeustiede:voimankäyttö kansainvälisissä suhteissa/laajempi kuvaus

1. OIKEUSKEHITYS

Varhaishistoria. Sotaan ryhtymistä on vanhastaan pidetty valtion kansallisen suvereenisuuden piiriin kuuluvana asiana (vrt. valtiosuvereenisuus). Oikeus käydä sotaa on siten ollut hallitsijoiden perinteinen kansainoikeudellinen etuoikeus. Keskiajalla ruhtinaiden keskinäistä sodankäyntiä rajoitti jonkin verran katolisen kirkon ja paavin pyrkimys suitsia kristikunnan sisäisiä väkivaltaisuuksia mm. ekskommunikaation uhalla ja vastaavasti 'sivistää' voimankäyttöä kerettiläisiä, pakanoita ja vääräuskoisia kohtaan. Viime kädessä kuitenkin sota ja voima katsottiin lailliseksi tavaksi toimeenpanna kuninkaiden välisiä oikeuksia ja velvollisuuksia sekä hankkia hyvitystä oikeudenloukkauksista. Varsinaisten sotien ohella hallitsijoilla oli myös oikeus myöntää ulkomailla oikeudenloukkauksia kärsineille alamaisilleen repressaalivaltuutuksia ('lettre de marque', 'letters of marque and reprisal') eli lupia hankkia ryöstämällä tai kaappaamalla hyvitystä suoraan vieraan ruhtinaan alaisilta.

Pyrkimykset valtioidenvälisen voimankäytön vähentämiseen ovat kuitenkin olleet tärkeitä kansainvälisessä oikeudessa aina, ja etenkin hollantilaisen Hugo Grotiuksen klassisen teoksen "De jure belli ac pacis" julkaisemisesta (1625) lähtien. Viktoriaanisen ajan rauhanliikkeet, vuoden 1856 Pariisin julistus sekä Haagissa pidetyt vuosien 1899 ja 1907 rauhankonferenssit pyrkivät monin tavoin rajaamaan sodankävijöiden käytössä olevia keinoja ja suojaamaan siviiliväestöä sodan vaikutuksilta. Kuitenkin vasta ensimmäisen maailmansodan asemasodan valtavien miestappioiden jälkeen – yli neljä miljoonaa kaatunutta Ison- Britannian, Ranskan ja Saksan sotilasta – syntyi vakava poliittinen pyrkimys siihen, että sotaan ryhtyminen julistettaisiin oikeudenvastaiseksi.

Kansainliiton aika. Osana Versailles’n rauhansopimusta perustettiin vuonna 1919 Kansainliitto, jonka peruskirjassa rajoitettiin valtion oikeutta ryhtyä sotaan. Riidat oli alistettava ratkaistaviksi poliittisessa tai oikeudellisessa menettelyssä. Voimankäyttöön sai turvautua vain silloin, kun menettely ei johtanut ratkaisuun tai kun kysymyksessä oli valtio, joka ei ratkaisua hyväksynyt. Määräysten tehokkuutta vähensi kuitenkin se, ettei niihin liittynyt sitovia kollektiivisia pakotteita. Kansainliiton alkuvuosista lähtien jäsenmaat onnistuivat saavuttamaan poliittisia etuja sotilaallisilla operaatioillaan (esimerkiksi Vilnan liittäminen Puolaan vuosina 1920–23 ja Italian suorittama Korfun pommitus 1923). Ongelmaksi koettiin se, ettei Kansainliiton peruskirjaan sisältynyt tehokasta rauhanomaiset muutokset ('peaceful changes') takaavaa mekanismia. Koska tällainen puuttui, ei yksipuolista voimankäyttöä epäoikeudenmukaisen status quon muuttamiseksi voinut täysin sulkea pois.

Vuonna 1928 allekirjoitettiin Kelloggin–Briandin sopimus, joka on yhä voimassa (SopS 25/1929). Tämä sopimus kielsi sodan käyttämisen kansallisen politiikan välikappaleena, ja sen tarkoituksena oli tukkia Kansainliiton peruskirjan jättämät aukot. Sopimus salli kuitenkin voimankäytön itsepuolustukseksi. Koska itsepuolustusoikeuden käyttöala jää aina valtion itsensä määritettäväksi, ei Kelloggin–Briandin sopimuksen merkitystä pidä liioitella: käytännössä Japanin hyökkäys Mantshuriaan vuonna 1931 ja Italian hyökkäys Etiopiaan 1935–36 rampauttivat sotienvälisen ajan pyrkimykset voimankäytön lopettamiseksi sopimusmääräyksin. Kelloggin–Briandin sopimus kuitenkin käynnisti kansainvälisen oikeuden perustavanlaatuisen uudelleenmäärityksen, jonka myötä aikanaan sota muuttui sinällään lainmukaisesta oikeuskeinosta lähtökohtaisesti oikeudenvastaiseksi, kielletyksi kansainvälisen rauhan loukkaukseksi. Toisen maailmansodan sotarikoksia käsitellyt Nürnbergin tuomioistuin sovelsikin mm. Kelloggin–Briandin sopimusta tuomitessaan natsi-Saksan sodanjohdon hyökkäyssodan valmistelusta ja siihen ryhtymisestä.

Yhdistyneiden kansakuntien aika. YK:n peruskirja ei salli yksittäisen valtion käyttävän väkivaltaa edes sen jälkeen, kun se on turvautunut oikeudellisiin ja poliittisiin riidanratkaisumekanismeihin. Voimankäytön kielto on ehdoton, ja käytännössä ainoat poikkeukset koskevat itsepuolustusta ja kollektiivisia toimia YK:n turvallisuusneuvoston alaisuudessa. Turvallisuusneuvostolle on annettu ensisijainen valta päättää rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi tarpeellisista toimista. Kansainliiton kokemusten nojalla neuvostolle annettiin myös toimivalta tehdä tällöin peruskirjan 25 ja 48 artiklojen nojalla jäsenvaltioita välittömästi sitovia päätöksiä.

Peruskirjan voimankäyttömääräykset nojaavat turvallisuusneuvostoon. Koska neuvosto oli kylmän sodan aikana kykenemätön toimimaan tehokkaasti, siirtyi voimankäytön säätely käytännössä osaksi suurvaltain välistä tasapainopeliä. Pohjois-Atlantin liiton (NATO) ja Varsovan liiton perustamissopimukset tehtiin perinteisinä kollektiiviseen itsepuolustusoikeuteen nojaavina avunantosopimuksina. Kun kylmän sodan aikana on laskettu käydyn jopa 80 valtioidenvälistä sotaa, kykeni YK:n turvallisuusneuvosto vain muutaman kerran edes toteamaan rauhan rikkoutuneen. Sotilaallisiin pakotteisiin ei Korean sodan (1950) jälkeen ryhdytty käytännössä kertaakaan. Ainoan poikkeuksen muodosti Rhodesian kauppasaartoon (1966–1979) liittyvä neuvoston päätös 221 (1968), jolla Britannian laivasto oikeutettiin käyttämään voimaa saarron rikkomisen estämiseksi. Sotilaallista reaktiojärjestelmää korvaamaan kehittyi 1960-luvulta alkaen käytännössä YK:n rauhanturvatoiminta, jota voitiin soveltaa kuitenkin vain silloin, kun suurvallat eivät suoraan tukeneet konfliktin osapuolia, ja sodankävijäin myötävaikutuksen nojalla.

Vuoden 1989 jälkeen turvallisuusneuvoston toimintaedellytykset muuttuivat olennaisesti. Neuvosto tekikin vuosien 1990–91 Kuwaitin kriisistä lähtien monia päätöksiä sotilaallisen voimankäytön oikeuttamiseksi, mm. entisen Jugoslavian alueella ja Somaliassa vuodesta 1992 lähtien, Ruandan kansanmurhan estämiseksi ja siviilivallan palauttamiseksi Haitiin vuonna 1994 sekä rauhan palauttamiseksi Itä-Timoriin vuonna 1999. Vuonna 2008 neuvosto salli kansainvälisen voimankäytön Somalian aluevesillä (sekä lopulta myös maa-alueella) merirosvouden kitkemiseksi. Vuosituhannen vaihteesta saakka kuitenkin kansainvälinen voimankäyttö humanitaarisin ja muin poikkeusperustein on lisääntynyt niissäkin tapauksissa joissa YK:n turvallisuusneuvoston valtuutusta ei ole saatu lainkaan tai se on ylitetty taikka 'hankittu' vasta jälkikäteen. Tällaisia piirteitä on liittynyt muun muassa vuonna NATO:n interventioon Kosovossa 1999, Afganistanin sotaan 2001, vuoden 2003 Irakin sotaan ja Libyan ilmaiskuihin 2011, samoin kuin Venäjän erinäisiin kyseenalaisiin sotatoimiin mm. Georgiassa ja Itä-Ossetiassa sekä Israelin erinäisiin iskuihin ja operaatioihin Libanonissa ja muualla lähialueellaan. Niinikään voimankäytön kiellon opit ovat olleet koetoksella sittemmin "terrorisminvastaisen sodan" yhteydessä jatkuneissa lennokki-iskuissa, Syyrian sisällissodan eri osapuolille annetussa sota-avussa sekä kansainvälisen yhteisön laajalti tuomitsemassa Krimin laittomassa miehityksessä. Voidaankin sanoa, että voimankäytön kiellon uskottava ylläpito on ollut 21. vuosisadan alkupuolella eräs kansainvälisen oikeuden keskeisimmistä haasteista.

2. KIELTOPERIAATTEEN SISÄLTÖ

Kiellon kattavuus. YK:n peruskirjan 2 artikla kieltää kaiken asevoiman käytön toista valtiota vastaan. Toisin kuin Kansainliiton peruskirja, se ei käytä termiä 'sotaan ryhtyminen'. Tämä johtuu siitä, että käytännössä Kansainliiton jäsenvaltiot kiersivät peruskirjaa tulkitsemalla sotilaalliset toimensa sotaa suppeammiksi poliisi- tai järjestyksenpitotoimiksi. Peruskirjan määräys kattaa myös ns. epäsuoran asevoiman käytön toista valtiota vastaan eli hyökkäykseen syyllistyvän palkkasoturijoukon organisoimisen tai tukemisen taikka oman alueen luovuttamisen käytettäväksi toiseen valtioon kohdistettaviin hyökkäyksiin. Toisaalta pelkän taloudellisen tai poliittisen tuen antamista sotaa käyvälle kapinoitsijalle tai valtiolle ei pidetä peruskirjaan kohdistuvana rikkomuksena (ks. ICJ, Military and Paramilitary Activities in Nicaragua, Reports 1986 sekä ICJ, Armed Activities on the Territory of the Congo (DRC v. Uganda), Reports 2005).

Kiellettyä voimankäyttöä ei ole ainoastaan sellainen 'aseellinen hyökkäys', joka peruskirjan 51 artiklan nojalla laukaisee oikeuden itsepuolustukseen. Kielto on laajempi, ja se kattaa muunkinlaisen aseellisen toiminnan ja asevoimalla uhkaamisen. Käytännössä kiellon on yleensä kuitenkin katsottu koskevan vain asevoiman käyttöä. Poliittinen tai taloudellinen painostaminen – esimerkiksi kauppasuhteiden katkaiseminen – ei sellaisenaan kuulu peruskirjan 2 artiklan soveltamisalaan, vaikka valtiot ovat toisinaan näin väittäneetkin. Jos taloudelliset pakkotoimet kuitenkin horjuttavat valtion olemassaoloa, ne voivat loukata muuta kansainvälisen oikeuden normia (valtiosuvereenisuutta tai sisäisiin asioihin puuttumisen kieltoa) ja ehkä ääritapauksessa määrittyä myös voimankäytöksi.

Voimankäytöllä uhkaaminen. Kielto koskee periaatteessa myös voimankäytöllä uhkaamista. Käytännössä ei silti ole moniakaan esimerkkejä tällaisista tilanteista, ja vastaavasti voimankäytöllä uhkaaminen on tietyssä lievässä mielessä varsin tavanomainen ilmiö monenkeskisillä kansainvälisillä areenoilla. Pelkkä asevarustelun lisääminen tai liittyminen sotilasliittoon ei sinällään merkitse artiklan tarkoittamaa uhkaamista – onhan vaikeaa tai mahdotonta erottaa toisistaan hyökkäyksellistä ja puolustuksellista varustelua. Myöskään ydinasevaltojen toisiinsa kohdistamia ydinpelotteita ei ole sellaisinaan pidetty kiellettynä uhkaamisena (ICJ, The Legality of Threat and Use of Nuclear Weapons, Reports 1996). Tältä osin mielipiteet käyvät kuitenkin jyrkästi ristiin. Tätä kirjoitettaessa on esimerkiksi selvittämättä, voisivatko Pohjois-Korean vuoden 2017 ydinräjäytykset ja ohjuskokeet – sekä niiden johdosta YK:n yleiskokouksessa käyty uhittelu – sisältää laitonta voimankäytöllä uhkaamista.

Voimankäytön tavoitteiden merkitys. YK:n peruskirjan 2 artikla kieltää vain sellaisen voimankäytön tai uhkaamisen, joka kohdistuu toisen valtion "alueellista koskemattomuutta tai poliittista itsenäisyyttä vastaan" tai "on ristiriidassa YK:n päämäärien kanssa". On väitetty, että nämä ilmaisut rajoittavat kieltoa ja sallivat sellaisen voimankäytön, jolla ei ole kiellettyä päämäärää. Tähän on vedottu esimerkiksi silloin, kun voimaa on käytetty rajan takaa operoivaan sisällissodan kapinoitsijaosapuolta vastaan (Nicaraguan contrat 1980-luvulla), terroristien vangitsemien omien kansalaisten pelastamiseksi (Israelin turvallisuusjoukkojen operaatio Entebben lentokentälle Ugandassa vuonna 1977) tai välittömien humanitaaristen päämäärien saavuttamiseksi. Peruskirjaa laadittaessa tällainen tulkinta kiellettiin. Voimankäytön päämäärät ja sitä koskeva soveltamiskäytäntö eivät kuitenkaan ole yhdentekeviä arvioitaessa toiminnan laillisuutta. Kansainvälinen yhteisö näyttää olevan toisinaan yhä valmiimpi hyväksymään kollektiivisen asevoiman käytön humanitaaristen tarkoitusperien saavuttamiseksi.

Tapaoikeuden asema. On usein esitetty, että YK:n peruskirjan rinnalla on voimassa kansainvälisen tapaoikeuden (tavanomaisen oikeuden) normi, joka antaa peruskirjaa laajemman oikeuden voimankäyttöön ja sallii mm. aseellisen itseavun tai vastatoimet. Yhdysvaltain ja Nicaraguan välisessä oikeusriidassa 1980-luvulla kansainvälinen tuomioistuin vahvisti, että voimankäytön kielto on voimassa sekä sopimus- että tapaoikeusnormina. Se ei kuitenkaan ottanut kantaa normien keskinäiseen suhteeseen. Koska YK:n peruskirjan 2 artiklaa ei voi tulkita erillään peruskirjan päämääristä ja soveltamiskäytännöstä, on tarpeetonta pyrkiä määrittämään tarkoin näiden kahden normin välinen suhde.

Pitkälle menevä yhteisymmärrys vallitsee kuitenkin siitä, että aseelliset vastatoimet (repressaaliat) ovat nykyään kiellettyjä. Asevoimaa ei siis saa käyttää reaktiona toisen valtion oikeudenvastaiseen tekoon tai esimerkiksi hyvityksen tai korvauksen saamisen varmistamiseksi. Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan asevoimin tehostettu itseapu muuttuu helposti niin uhkaavaksi toiseen valtioon kohdistuvaksi voimapolitiikaksi, että se on tulkittava kielletyksi (ICJ: Corfu Channel case, Reports 1949; vrt. kuitenkin ICJ, Oil Platforms case, Reports 2003, jossa vastaiskun kaltaisia toimia perusteltiin itsepuolustuksella).

3. POIKKEUKSET VOIMANKÄYTTÖKIELLOSTA

Itsepuolustus ja sotilaalliset pakotteet. Käytännössä tärkein poikkeus voimankäyttökiellosta on YK:n peruskirjan 51 artiklaan sisältyvä valtion oikeus itsenäiseen ja yhteiseen itsepuolustukseen. Toisen kiistattoman poikkeuksen muodostavat peruskirjan VII lukuun sisältyvät määräykset ns. sotilaallisista pakotteista YK:n turvallisuusneuvoston alaisuudessa.

Alueellisten järjestöjen pakkotoimet. Lisäksi peruskirjan 53 artiklassa oikeutetaan siinä tarkoitetut alueelliset järjestöt ja järjestelmät suorittamaan sotilaallisia pakkotoimia turvallisuusneuvoston alaisuudessa. Tällaisiin toimiin on saatava kussakin tapauksessa erikseen turvallisuusneuvoston lupa. Artiklan tarkoittamina järjestöinä ja organisaatioina pidetään alueellisia turvallisuusjärjestelmiä, kuten esimerkiksi Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö ETYJ:iä, Afrikan unionia sekä Amerikan valtioiden järjestöä OAS:ää. Myös Euroopan unionin yhteisen ulko-ja turvallisuuspolitiikan pilaria voitaneen pitää VIII luvun mukaisena järjestelmänä. Nämä on erotettava alueellisista puolustusliitoista, kuten Pohjois-Atlantin liitosta (NATO), jotka perustavat toimintansa kollektiiviseen puolustautumiseen peruskirjan 51 artiklan mukaisesti. Viime vuosina NATO on kuitenkin pyrkinyt muuttamaan luonnettaan kollektiivisen turvallisuuden takaavien järjestelmien suuntaan, minkä johdosta sitä on sittemmin tulkittu myös peruskirjan VIII luvun mukaiseksi organisaatioksi (kuten Libyan lentokieltoalueen valvonnassa 2011). Toisaalta NATO:n määritellessä tehtävänsä yhä uudelleen ja yhä monipuolisemmin, sen ulkopuolella sitä kohtaan esitetty vastustus saattaa lisääntyä, mikä puolestaan heikentäisi sen kykyä esiintyä koko laajemman kansainvälisen yhteisön nimissä.

Vapautustaistelut. Vuonna 1970 hyväksytyssä YK:n yleiskokouksen ns. Friendly Relations julistuksessa (2625/XXV) vahvistettiin kansojen oikeus taistella kansallisen itsemääräämisoikeutensa saavuttamiseksi ja YK:n jäsenvaltioiden oikeus avustaa tällaista taistelua käyviä kansoja. On epäselvää, onko kyseessä uusi poikkeus peruskirjan 2 artiklasta. Kolonialistinen valtio, joka asevoimin vastustaa kansan pyrkimystä itsemääräämisoikeutensa saavuttamiseen, ei voine vedota peruskirjan 51 artiklaan. Lienee kuitenkin oikeuspoliittisesti haitallista laajentaa oikeutetun voimankäytön käsitettä niin, että se kattaisi aseellisen tuen vapautusliikkeille – erityisesti siksi, että tällaisen poikkeuksen rajoja olisi hyvin vaikea määrittää luotettavasti. Viime vuosina eivät kehitysmaatkaan ole enää vedonneet vapautustaisteluun erityisenä voimankäytön oikeuttamisperusteena.

Humanitaarinen interventio. Viime vuosina on myös esitetty, että humanitaarinen interventio jää voimankäytön kiellon ulkopuolelle. Valtiot ovatkin toisinaan perustelleet voiman käyttöä humanitaarisiin syihin nojaten. On kuitenkin vaikea hyväksyä yksittäisen valtion itsenäisesti suorittamaa voimankäyttöä humanitaariseksi interventioksi. Aseellisen humanitaarisen intervention tulisi tapahtua YK:n turvallisuusneuvoston peruskirjan VII luvun alla tekemän päätöksen nojalla. Neuvosto onkin tehnyt tällaisia päätöksiä. Viime vuosina humanitaarisen intervention rinnalle on kehitetty myös yleisluontoisempi oppi suojeluvastuusta, jonka perusteella kansainvälisellä yhteisöllä olisi velvollisuus suojella valtioiden kansalaisia vakavilta ihmisoikeusloukkauksilta ja levottomuuksilta silloin, kun asianomainen valtio osoittautuu kyvyttömäksi tai haluttomaksi heitä suojelemaan. Toistaiseksi ei kuitenkaan ole yhteisymmärrystä siitä, voidaanko suojeluvastuulla oikeuttaa voimankäyttöä kansainvälisissä suhteissa silloin, kun käsillä ei ole turvallisuusneuvoston antamaa peruskirjan VII luvun mukaista valtuutusta.

Toisen maailmansodan vihollisvaltiot. Peruskirjan 53 artiklan 1 kappale ja 107 artikla valtuuttavat alueelliset järjestöt ja järjestelmät ryhtymään sotilaallisiin toimiin toisen maailmansodan entisiä vihollisvaltioita vastaan (Saksa, Japani, Italia, Unkari, Bulgaria ja myös Suomi). Tällaisiin toimiin ei ole koskaan ryhdytty. Varsinkin Japani on toisinaan nostanut esille ehdotuksen määräysten poistamisesta peruskirjasta. Muut valtiot ovat kuitenkin olleet sitä mieltä, että määräysten on katsottava vanhentuneen viimeistään silloin, kun edellä mainitut valtiot otettiin YK:n jäseniksi. Muutokseen ryhtymistä on siksi pidetty tarpeettomana.