Oikeustiede:lainvalmistelu/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Lainvalmistelun ja politiikan välinen kytkentä Lainvalmistelutoiminnan sijainti ja rooli kulloisenkin hallituksen alaisuudessa sekä ehdotusten laadinta poliittista päätöksentekoa varten luovat monia kytkentöjä ja jännitteitä lainvalmistelun ja politiikan välisiin suhteisiin. Manner-eurooppalaisen parlamentaarisen järjestelmän maissa lainsäädäntötoiminnan johto kuuluu kulloinkin vallassa olevalle hallitukselle. Sen ohjelmista ja ratkaisuista riippuu keskeisesti se, mitä säädösehdotuksia laaditaan, millainen sisältö niille muotoutuu ja millä aikataululla ehdotukset saatetaan parlamentin hyväksyttäväksi. Tämä parlamentaaris-poliittisessa vastuussa olevan hallituksen viimekätinen ratkaisuvalta ei kuitenkaan kuvaa kattavasti tai realistisesti sitä, keiden toimijoiden ratkaisujen myötä lainvalmisteluehdotusten sisältö määräytyy.

On huomattava, että säädösehdotusten sisältämät useat, myös tärkeimmät ratkaisut syntyvät olennaiselta osin lainvalmisteluprosessin keskeisten toimijoiden eli virkahenkilöiden, asiantuntijoiden ja sidosryhmien edustajien vuorovaikutuksessa. Näistä toimijoista riippuu paljolti se, millaisia sääntelyvaihtoehtoja lainvalmistelussa ylipäänsä hahmotetaan ja harkitaan sekä kuinka niiden toimivuutta, vaikuttavuutta, ongelmia ja kustannuksia arvioidaan. Tärkeä osuus lainvalmisteluratkaisujen synnyssä on usein alan keskeisten asiantuntijoiden keskuudessa kunakin aikakautena vallitsevilla käsityksillä erityisesti sääntelyn tarpeesta, eri sisältöratkaisujen toimivuudesta ja vaikuttavuudesta.

Lainvalmistelutyön tekijöiden, erityisesti virkahenkilöiden asiana ja vastuulla on lisäksi ymmärtää ja ottaa huomioon ne yleiset vaatimukset, joita oikeusjärjestelmän perusrakenteet, kuten perustuslaki tai Eurooppa-oikeus, perus- ja ihmisoikeudet sekä kunkin oikeudenalan systematiikka ja yleiset periaatteet asettavat ehdotusten laadinnalle. Tätä lainvalmistelutyön erityispiirrettä havainnollistaa osaltaan puhe oikeudellisen sääntelyn ahtaasta tilasta. Sillä korostetaan, että jokainen uusi laki tai muu säädösehdotus joudutaan aina mukauttamaan määrältään kasvaneen, yhä eriytyneemmän ja monimutkaisemman oikeusjärjestelmän kokonaisuuteen, sen rakenteisiin ja systeemeihin. Lainvalmistelutyön vaatiman asiantuntemuksen erityislaatua - ja samalla sen tiettyä etäisyyttä politiikan osa-alueesta - kuvastaa myös se, että nimenomaan lainvalmistelun ammattilaisten asiana ja vastuulla on huolehtia ehdotusten lakiteknisestä muotoilusta ja laadusta.

Lainvalmistelun ja poliittisen päätöksenteon välisiä kytkentöjä ei voikaan osoittaa kaikki eri tilanteet yleispätevästi kattavalla tavalla. Näin on siitä huolimatta, että parlamentaaris-poliittisilla päättäjillä on viimekätinen vastuu säädösehdotuksista, niin oikeudellisesti kuin poliittisesti. Lainvalmistelua onkin kuvattu poliittisten ja oikeudellisten käytäntöjen erikoislaatuiseksi yhdistelmäksi. Näiden kummankin rooli eri lainvalmisteluhankkeissa vaihtelee. On usein vaikea todentaa yksittäisessä hankkeessa empiirisesti, mikä osuus näistä kummallakin on ollut, varsinkin jos asiaa tarkastellaan kyseisen lainvalmisteluhankkeen keskeisten toimijoiden ulkopuolelta.

Lainvalmistelutoiminnan sisältö Lainvalmistelu on useasta eri työvaiheesta koostuva prosessi. Noudatettaessa hyviä lainvalmistelukäytäntöjä prosessi alkaa esivalmisteluvaiheesta. Lainvalmistelun keskeisimmän työvaiheen tulos on periaatteessa valmis säädösehdotus, joka sisältää tarvittavat säännösehdotukset ja niille perustelut. Lainvalmistelua prosessina on kuvattu erilaisissa säädösvalmisteluohjeissa ja käsikirjoissa sekä prosessikaavioissa.

Lainvalmistelun jäsentäminen eri prosessivaiheisiin ei kuitenkaan kuvaa niiden ajattelu- ja työprosessien sisältöä, joiden tuloksena säädösehdotus eri työvaiheiden myötä syntyy. Tämä koskee niin yksittäisen valmistelijan ajattelu- ja työprosessia kuin monen henkilön laajaa valmistelukokoonpanoa. Näitä prosesseja kuvaavia empiirisiä tutkimuksia samoin kuin teoriakehitelmiä on toistaiseksi niukasti.

Lainvalmistelun ajattelu- ja työprosesseihin sisältyy useimmissa valmisteluhankkeissa seuraavia osa-alueita. Lainvalmistelussa on välttämättä perehdyttävä ainakin tietyssä määrin ehdotettavan sääntelyn kohdealueeseen, sitä koskevaan tosiasiatietoon ja sen myötä alalla esiintyviin ongelmiin. Samoin on selvitettävä alaa koskettavan, voimassa olevan sääntelyn sisältöä ja toimivuutta. Riittävän monipuolisen tietopohjan kokoamista pidetään nykyisin lainvalmistelun laadun ja tuloksellisuuden kannalta olennaisena osatekijänä. Hyvän tietopohjan merkitystä korostavat etenkin 2010-luvulla vahvasti esiin nousseet ideat, joiden mukaan politiikka- ja lainsäädäntötoimet tulisi kyetä aina perustelemaan tutkimukseen nojaavalla tai siihen verrattavalla, systemaattisesti kootulla tosiasianäytöllä.

Lainvalmistelua vahvasti ohjaavan instrumentalistisen käsityksen mukaan säädösehdotuksen tavoitteenasettelu määrittää keskeisesti laadittavien ehdotusten sisältöä. Tavoitteenasettelu voi olla peräisin suoraan poliittisilta toimijoilta (esimerkiksi hallitusohjelma), se on voitu asettaa lainvalmistelua koskevassa toimeksiannossa tai se voi määräytyä vasta lainvalmisteluprosessin myötä. Tavoitteenasettelu on lainvalmistelutyön kannalta aina epäilemättä tärkeä. Tosin siihen sisältyy usein myös ongelmia, kuten tavoitteenasettelun korkea abstraktiotaso, epämääräisyys, tulkinnanvaraisuus tai tavoitteisiin sisältyvät, keskenään erisuuntaiset tai ristiriitaiset ainekset. Miltei aina ehdotuksen tavoitteenasettelu täsmentyy ja konkretisoituu valmistelutyön edetessä.

Lainvalmistelutyön ydinvaihe on suunnitella ja valmistella ehdotuksen keskeiset sisältöratkaisut eli ne oikeudelliset ja muut toimintavälineet, joiden avulla tarkoitetut tulokset on määrä saada aikaan. Juuri tässä työvaiheessa tulee konkreettisesti esiin se, että lainvalmistelussa on kyse tiettyyn erityisasiantuntemukseen ja osaamiseen perustuvasta toiminnasta. Valmistelun tietopohja, lainvalmistelijoiden asiantuntemus, osaaminen, käytännön kokemukseen perustuva hiljainen tieto ja luovuus vaikuttavat siihen, miten laadukasta lainvalmistelua tehdään.

Hyvien valmisteluperiaatteiden mukaisesti lainvalmistelussa tulisi aina harkita monipuolisesti erilaisia vaihtoehtoisia sääntelykeinoja, selvittää niiden toimivuutta sekä punnita eri keinojen hyötyjä, kustannuksia ja muita vaikutuksia. Tästä hyviä lainvalmistelukäytäntöjä koskevasta periaatteesta on laaja yksimielisyys. Sen käytännön täysimittainen toteuttaminen on eri hankkeissa ja eri maissa kuitenkin osoittautunut vaikeaksi.

Sääntelykeinojen toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaa harkintaa ohjaavat kunakin ajankohtana osaltaan kyseisen alan asiantuntijoiden, käytännön toimijoiden ja lainvalmistelijoiden tietopuoliset käsitykset sekä kokemukset erilaisten sääntelykeinojen toimivuudesta. Lainvalmistelutyön tietopohjaa rakennetaan ja kerrytetään prosessin eri vaiheissa useilla menetelmillä, kuten esimerkiksi tilaamalla tai hyödyntämällä tutkimus- ja selvitystietoa, perehtymällä alan hallinto- ja oikeuskäytäntöön sekä kansainväliseen sääntelykehitykseen, kuulemalla erityisesti sidosryhmiä ja asiantuntijoita valmistelun eri vaiheissa sekä kytkemällä valmisteluprosessiin säännönmukaisena vaiheena relevanttien ulkopuolistahojen lausuntomenettely.

Lainvalmistelutyön laatua on kehittyneissä valtioissa ja keskeisissä kansainvälisissä organisaatioissa pyritty parantamaan 1990-luvun jälkipuolelta alkaen erityisesti vaatimalla valmistelijoilta huolellista ennakkoarviointia säädösehdotuksen todennäköisistä vaikutuksista. Tämä ohjelmallinen vaatimus onkin tähän asti ollut kaikkein eniten käytössä ollut keino kohentaa lainvalmistelun ja säädösehdotusten laatua. Vaikutusten arviointia varten on esimerkiksi laadittu erityisiä ohjeistoja ja käsikirjoja, järjestetty lainvalmistelijoille koulutusta sekä luotu julkiseen organisaatioon erityisiä hallinnollis-institutionaalisia järjestelyjä, joilla pyritään varmistamaan ehdotusten vaikutusarviointien riittävä laatu. Suomessa tähän tehtävään perustettiin 2016 erityinen Lainsäädännön arviointineuvosto.

Lainvalmistelun laatua ja säädösehdotusten vaikutusarviointia kehitettäessä on eri maissa alettu entistä selvemmin tunnistaa se, että tapa, jolla sääntely toimeenpannaan, sen kattavuus ja tehokkuus, määrittävät olennaisesti sääntelyn vaikutuksia. Monella oikeudenalalla nimenomaan sääntelyn toimeenpano oikeastaan saa käytännössä aikaan sääntelyn tosiasialliset vaikutukset, onpa kyse viranomaisten tai yksityistahojen toiminnasta. Tästä seuraa, että myös lainvalmistelussa on alettu edellyttää entistä vahvemmin panostamista sääntelyn toimeenpanoon, siihen varautumista ja toimeenpanon tukemista. Erityisesti OECD:n mukaan riittämätön huomio sääntelyn toimeenpanon kysymyksiin on nykyisen lainvalmistelun yksi selkeä puute useissa kehittyneissä valtioissa.

Olennainen osa lainvalmistelua ehdotuksen sisällön hahmottamisen rinnalla on huolehtia sen asianmukaisesta lakiteknisestä laadusta. Myös tässä osatehtävässä korostuu lainvalmistelun vaatima erityisasiantuntemus. Lainvalmistelussa joudutaan harkitsemaan muun muassa säädösehdotuksen rakenteeseen ja systematiikkaan liittyviä kysymyksiä, joihin ei useinkaan ole tarjolla valmiita, vakiintuneita ratkaisumalleja. Samoin on selvitettävä ja pohdittava säädösehdotuksessa käytettyjä käsitteitä ja kielellisiä ilmaisuja, esimerkiksi sitä, missä määrin yleisluonteisia tai täsmällisiä ilmauksia on kulloinkin perusteltua käyttää pykälätekstissä. Lakitekniikan alaan lukeutuu myös huolenpito siitä, että ehdotettava sääntely mukautuu muuhun vallitsevaan sääntelyn niin, ettei synny odottamattomia kitkatekijöitä. Tämä edellyttää, että ehdotuksen yhteydet muuhun sääntelyn on tarvittavassa laajuudessa tunnistettu sekä osattu ottaa asianmukaisesti huomioon. Epäonnistuminen tältä osin johtaa herkästi ongelmiin lakien soveltamisvaiheessa, jolloin on tarpeen tarkistaa sääntelyn sisältöä esiin nousseiden epäkohtien ratkaisemiseksi.

Myös lakitekniikasta on esimerkiksi kotimaisia oppaita sekä tutkimuskirjallisuutta. Lakiteknisissä ratkaisuissa korostuu erityisesti juridisen koulutuksen ja kokeneiden lainvalmisteluammattilaisten rooli.

Lainvalmistelun erityispiirteitä Lainvalmistelu esitellään yleensä alan ohjeistossa ja prosessikaavioissa suoraviivaisena, askel askeleelta etenevänä työprosessina. On kuitenkin tärkeää huomata, että käytännön lainvalmisteluprosessi etenee harvoin yksioikoisesti ja kitkattomasti vaiheesta toiseen. Päinvastoin prosessille on monesti tunnusomaista myös edestakainen liike. Kun laadittavana olevan ehdotuksen sisältöä täsmennetään tai tarkennetaan arvioita sen vaikutuksista, saatetaan kokea tarpeelliseksi palata jo aiemmin ratkaisuina pidettyihin kysymyksiin ja arvioida niitä uudelleen. Lainvalmistelua voikin tämän edestakaisen liikkeen johdosta luonnehtia iteratiiviseksi prosessiksi.

Lainvalmistelussa laadittava säännösehdotus on aina kyettävä sopeuttamaan riittävällä tavalla muuhun, jo voimassa olevaan oikeusjärjestelmään, olkoonkin että uudistuksella tavoitellaan sääntelyn muutosta. Tästä sopeuttamistarpeesta seuraa, että harkittaessa ehdotuksen sisältöä joudutaan ottamaan huomioon eri tavoin muu oikeusjärjestelmä. Tämä koskee niin oikeusjärjestelmän perustavia ratkaisuja kuin asianomaisen oikeudenalan yleislakeja ja keskeisiä periaatteita. Tämän vuoksi käytännön lainvalmistelua ei tosiasiassa tehdä juuri koskaan oikeudellisista rajoitteista vapaassa tilassa, niin sanotusti puhtaalta pöydältä. Laadittava uudistusehdotus on aina kytköksissä jollakin tavalla oikeusjärjestelmässä yleisesti ja etenkin samalla oikeudenalalla jo aiemmin omaksuttuihin ratkaisuihin. Tätä voimassa olevan oikeusjärjestelmän ohjaavaa vaikutusta lainvalmistelutyöhön on kuvattu polkuriippuvuuden käsitteellä. Sillä korostetaan sääntelyehdotusten tietynasteista sidonnaisuutta aiemmin jo omaksuttuihin ratkaisuihin.

Määrällisesti valtaosa lakiuudistuksista onkin yleensä vähittäisiä ja osittaisia muutoksia vallitsevaan oikeustilaan. Tätä luonnehditaan puhumalla oikeusjärjestelmään tehtävistä inkrementalistisista uudistuksista. Vain melko harvoin toteutetaan koko oikeusjärjestelmää tai keskeisiä oikeudenaloja hyvin perustavalla tavalla muuttavia lakiuudistuksia. Side muuhun oikeusjärjestelmään saattaa ilmetä väljimpänä sellaisessa lainvalmistelussa, joka koskee kokonaan uudenlaisia, aiemmin sääntelemättömiä ilmiöitä.

Hyvän lainvalmistelukäytännön keskeisiä ihanteita on laajan ja monipuolisen tietopohjan kokoaminen työn perustaksi, kuten edellä todettiin. Yhtä selvää on, että tämän ihanteen käytännön toteuttamiseen kohdistuu lainvalmistelun arjessa monia rajoituksia. Ajan, valmisteluvoimavarojen, saatavilla olevan käyttökelpoisen tiedon niukkuudesta ja valmistelijoiden kognitiivisista rajoituksista johtuu, että lainvalmistelun tietopohja on käytännössä jokseenkin aina ainakin joiltakin osiltaan puutteellinen. Lisäksi arvioitaessa ennalta ehdotuksen todennäköisiä vaikutuksia liikutaan kaikissa tapauksissa osin ei-tiedossa olevien, vasta tulevaisuudessa esiin tulevien olosuhteiden ja osatekijöiden maaperällä. Näistä syistä lainvalmistelussa tehtäviä valintoja leimaa väistämättä tietynasteinen tiedollinen epävarmuus. Tosin hyvän lainvalmistelukäytännön periaatteiden tavoitteena on minimoida säädösehdotuksiin liittyviä epävarmuuksia ja riskejä.

Yksi lainvalmistelutoiminnalle yleisesti leimaa-antava piirre on eri toimijoiden ja tahojen välinen erimielisyys. Lainvalmisteluprosessien kulkua ja tuloksia onkin hankalaa ymmärtää, jos jätetään huomiotta lainvalmistelussa esiin tulevien eri tyyppisten erimielisyyksien rooli. Se, että sääntelyn tarpeesta, sisällöstä tai sen todennäköisistä vaikutuksista on eriäviä käsityksiä lainvalmistelussa yleensä ja etenkin monen henkilön valmistelukokoonpanossa, on moniarvoisissa yhteiskunnissa normaalia ja hyväksyttävää, usein myös hedelmällistä ja rakentavaa. Eriäviä käsityksiä voi olla esimerkiksi poliittisten toimijoiden kesken säädösehdotuksen eri käsittelyvaiheissa, keskeisten sidosryhmien välillä ja usein myös eri hallinnonalojen ja asiantuntijoiden kesken, niidenkin jotka pyrkivät neutraalisti edistämään yleistä etua. Erimielisyys saattaa käytännössä näkyä kiistoina ja poikkeavina näkemyksinä esimerkiksi siitä, millainen paino lainvalmistelussa annetaan sääntelyehdotuksen kannalta tärkeille erisuuntaisille intresseille, esimerkiksi kun lainvalmistelussa puntaroidaan julkisuusperiaatteen ja yksityisyyden suojan välistä suhdetta tai harkitaan ehdotukselle asetetun turvallisuustavoitteen ja yksilön perusoikeuksien keskinäistä painoarvoa.

Tuloksellinen lainvalmistelu edellyttää kuitenkin normaalisti sitä, että eriävien näkemysten pohjalta kyetään etenemään riittävän laajaan yhteisymmärrykseen, jotta ehdotus voisi tulla hyväksytyksi poliittis-hallinnollisessa päätöksenteossa. Yhteisymmärrykseen johtavia ja sitä edistäviä prosesseja lainvalmistelutyön edetessä on monia, kuten keskustelu ja argumentointi, suostuttelu tiedon avulla, neuvottelu, kompromissien tekeminen, eriävien näkemysten yhteensovittaminen ja kaupankäynti, jossa eri mieltä olevan toimijan hyväksyntä hankitaan lupaamalla tälle tuki tai etuus muussa asiassa. Tutkimustieto lainvalmistelun näistä prosesseista ei toistaiseksi ole kovin vankalla pohjalla.

Kirjoittaja: Jyrki Tala