Oikeustiede:kunnallisoikeus/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Kunnallisoikeus on perinteinen oikeudenala hallinto-oikeuden osana. Oikeudenalojen väliset rajat ovat kuitenkin murtumassa. Syntyy uusia oikeudenaloja: toisia häviää tai ainakin niiden merkitys pienenee. Muutos johtuu toisaalta uusista ongelmista ja sääntelytarpeista, jotka ovat johtaneet uudenalaiseen lainsäädäntöön. Toisaalta taas oikeudenalojen perinteistä systematiikkaa horjuttavat tieteellisen tutkimuksen uudet kysymyksenasettelut ja myös opetuksen tarpeet.

Paikkaansa joutuu etsimään myös kunnallisoikeus, jolla on ollut perinteisesti selkeä asema julkisoikeuteen kuuluvan hallinto-oikeuden erityisalana. Kunnallisoikeuden ydin epäilemättä säilyy. Kunnallisoikeus käsittää oikeusnormiston, joka sääntelee julkisen vallan organisaatioon kuuluvan kunnallishallinnon rakenteita ja toimintaa. Julkisten palveluiden yksityistämisen myötä raja yksityisoikeuteen on hämärtynyt. Samoin kunnallishallinnon palveluksessa olevan henkilöstön asema on yhä enemmän muuttumassa yksityisoikeudelliseksi työsuhteeksi. Näin kunnallisoikeuden, virkamiesoikeuden ja työoikeuden rajat ovat häviämässä.

Oikeudellinen kuva kunnallishallinnosta pirstaloituu eri oikeudenaloille. Tarvetta olisi tarkastella kunnallishallinnon kysymyksiä kuitenkin kokonaisuutena, mikä edellyttäisi kunnallisoikeuden systematiikan uudelleen arviointia.

Lakikirjasystematiikka on käytännön kunnalliselämän kannalta tärkeä, mutta sekään ei enää muodosta kokonaisuutta. Suomen Laki II -teoksessa kunnallisoikeus oli ennen vuotta 1995 systematisoitu omaksi oikeudenalaksi (osasto D). Nykyisin se sisältyy osastoon Hallintoalueet ja itsehallinto (Ha). Lakikirjaan (Ha 300 – Kunnat) on otettu kunnallishallintoa koskeva keskeinen lainsäädäntö: kuntalaki (365/1995) sekä kuntarakennetta ja kuntajaon muuttamista ja kuntien valtionosuuslainsäädäntö. Kunnallisvaaleja koskevat säännökset sisältyvät vaalilakiin, johon on kodifioitu kaikkia vaaleja koskevat säännökset. Kunnallista virkaehtosopimusjärjestelmää ja kunnallisia eläkkeitä järjestävät säädökset sisältyvät nykyisessä lakikirjasystematiikassa jaksoihin Ty 206 ja El 140. Oikeuskirjallisuudessa näiden säädösten muodostamaa kokonaisuutta on usein kutsuttu yleiseksi kunnallisoikeudeksi.

Yleisen kunnallisoikeuden ulkopuolelle jää merkittävä joukko kunnallishallintoa koskevia oikeusnormeja. Näitä ovat erityisesti kuntien lakisääteisiä tehtäviä (yli 500) järjestävät normistot. Kysymys on muun muassa kunnallisista palveluista, joista keskeisimmät ovat sosiaali- ja terveyspalvelut sekä opetus- ja sivistystoimi. Tärkeitä kunnan toimintoja ovat myös kaavoitus ja rakentaminen sekä ympäristökysymykset ja asuminen. Näiden säännösten kokonaisuutta on kirjallisuudessa nimitetty erityiseksi kunnallisoikeudeksi.

Kunnallisoikeudellinen tutkimus on niin Suomessa kuin muissakin maissa ollut vilkasta. Tutkimuskohteena kunnallishallinto on käytännönläheinen ja konkreettinen ilmiö. Tarkasteltaviksi nostetut kysymykset ovat monenlaisia, Tutkimuksen kohteeksi valittujen kysymysten ja ongelmien kirjo johtuu paljolti erilaisista tutkimusintresseistä. Varhemmin, aina 1800-luvun loppupuolelta asti, tutkimusongelmat olivat suurelta osin oikeudellisia. Jo vuosikymmeniä sitten tutkimus on kuitenkin laajentunut monille muille tieteenaloille, esimerkiksi historiatieteeseen, politologiaan ja kansantaloustieteeseen (kunnallistalouteen). Päätään on nostanut myös kunnallistiede itsenäisenä tieteenalana.

Merkittävimpiä ensimmäisiä suomalaisia kunnallisoikeuden tutkijoita olivat Robert Hermanson ja K.J. Ståhlberg. He harjoittivat tyypillistä positiivisoikeudellista, nimenomaan käytäntöä palvelevaa tutkimusta, jossa kuntia koskevia ongelmia tarkasteltiin oikeusnormistosta käsin. Heidän harjoittamansa tutkimus oli silloisissa oloissa myös yhteiskunnallisesti ajankohtaista.

Käytännönläheisen kuntia koskevan tutkimuksen rinnalle tuli 1920-luvulta alkaen teoreettista tutkimusta, joka otti lähtökohdakseen ulkomaiden, lähinnä Saksan, lainopissa omaksutut käsitteet ja konstruktiot. Tuon ajan henkeä vastasi saksalainen tieteen ihanne, minkä vuoksi tutkimustieto hankittiin lähinnä Saksasta. Tämän asenteen seurauksena Suomeen kotiutui enimmäkseen käsitteellisiä ongelmia pohtiva ja korostava tutkimus.

Saksalaistyyppinen perinne jatkui Suomessa pitkään. Vasta 1960-luvun lopulla alkoi näkyä kuntia koskeneessa hallinto-oikeudellisessa tutkimuksessa samankaltainen muutos, joka oli tapahtunut siviilioikeudessa jo 1950-luvun alkupuolella. Vuonna 1968 ilmestyi ensin Kaarle Makkosen teos Kunnallinen säädösvalta ja vuotta myöhemmin Toivo Holopaisen väitöskirja Kunnan asema valtiossa. Nämä teokset selvensivät merkittävästi kuntaa koskevia käsitteellisiä kysymyksiä.

Sittemmin kunnallisoikeudellinen tutkimus jatkui melko vilkkaana 1970-luvun puolivälin jälkeen aina 1990-luvulle. Tutkimuskohteiksi valittiin uusia kysymyksiä kunnallisoikeuden ja -talouden aloilta. Metodologisestikin tutkimus monipuolistui. Perinteisten lainopillisten kysymysten rinnalle nostettiin uusia kysymyksenasetteluja, jotka johtivat oikeudellisen tutkimuksen laajenemiseen empiirisen ja historiallisen tutkimuksen suuntaan.

Kaiken kaikkiaan kunnallisoikeudellinen tutkimus on suurelta osin säilynyt tutkimusotteeltaan lainopillisena. Erityisen merkittävän panoksen kunnallisoikeudelliseen tutkimukseen ovat tuoneet kunnallislakien kommentaariteokset, jotka ovat olleet välttämättömiä apuneuvoja kunnallisille viranhaltijoille ja luottamushenkilöille. Toisaalta pitäytyminen lainopillisiin tutkimusasetelmiin on merkinnyt sitä, että muu kunnallishallintoa koskeva tutkimus on vallannut alaa kunnallisoikeudelliselta tutkimukselta.

Kansainvälisesti kunnallisoikeudellinen tutkimus on merkittävässä asemassa julkisoikeudessa niin romaanis-germaanisen oikeusryhmän kuin common law -järjestelmänkin maissa. Varsin runsaasti on harrastettu myös eri maiden järjestelmien vertailevaa tutkimusta. Muissa Pohjoismaissa on harjoitettu varsin samantyyppistä tutkimusta kuin Suomessakin.