Oikeustiede:kunnallislainsäädäntö/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Kunnallista itsehallintoa koskevan lainsäädännön kehityksessä voidaan nähdä useita merkittäviä ajanjaksoja. Ensimmäinen näistä sattui 1850–1870-luvuille, jolloin kunnallishallinnon organisointi toteutettiin antamalla maalaiskuntia ja kaupunkikuntia koskevat ensimmäiset säädökset (1865 ja 1873). Vuonna 1898 annettiin uusi maalaiskuntien kunnallishallintoa koskenut kunnallisasetus, jolla säänneltiin kunnallisverotuksen perusteet maalaiskunnissa ja annettiin säännökset yhteisestä kuntakokouksesta. Tänä aikakautena alkoi myös kuntien tehtävien lakisääteistäminen. Kunnallishallinnolle annettiin lainsäädännöllä monia pakollisia tehtäviä. Näitä uusia tehtäviä koskevia säädöksiä olivat vaivaishoitoasetus (1852), terveydenhoitoasetus (1879), uusi vaivaishoitoasetus (1879) sekä piirijakoasetus (1898) mahdollisimman tiheän kouluverkon luomiseksi. Mainituissa säädöksissä käytännön toteutuksen sääntely oli väljää ja kunnille jäikin melko suuri vapaus toimintansa järjestämiseen. Lainsäädännöllä luotiin aktiivisille ja varakkaille kunnille mahdollisuus kansakoulujen perustamiseen sekä terveydenhuollon ja sosiaalitoimen harjoittamiseen, kun kirkon tarjoama kansanopetus ja sosiaalihuolto sekä valtion piirilääkärijärjestelmä eivät enää täyttäneet ajan vaatimuksia.

Toinen merkittävä vaihe sijoittui maan itsenäistymisen aikoihin, vuosiin 1917–1919. Vuonna 1917 annettu uusi kunnallislainsäädäntö merkitsi kunnallishallinnon radikaalia kansanvaltaistamista. Vuoden 1918 tapahtumien johdosta vuonna 1919 kunnallislakeja muutettiin olennaisesti: määräenemmistövaatimuksia lisättiin, kunnallinen kansanäänestys poistettiin ja valtion valvontaa lisättiin palauttamalla alistusmenettely. Vuoden 1919 hallitusmuotoo otettiin kunnallista itsehallintoa koskeva säännös, mutta se ei merkinnyt muutosta silloiseen järjestelmään.

Kolmas kehityksen vaihe käsitti maailmansotien välisen ajan, jolloin kunnallishallinnossa toteutettiin monenlaisia uudistuksia. Tärkeä uudistus oli ensimmäinen laki kunnallisen jaoituksen muuttamisesta (1925). Edelleen kaupunkien hallinto-organisaatio uudistui (1927). Kyseisenä aikana tehtiin myös merkittävä kunnallishallinnon rakenteeseen vaikuttanut uudistus: luovuttiin ajatuksesta perustaa alueellinen itsehallinto eli ylemmänasteinen itsehallinto, jonka sijaan muodostettiin kuntainliittojärjestelmä. Sotien välisenä aikana annettiin kuntien kannalta monia tärkeitä säädöksiä: oppivelvollisuuslaki (1921), köyhäinhoitolaki (1922) ja terveydenhoitoasetus (1927). Säädökset lisäsivät kuntien velvollisuuksia julkisten palvelujen järjestämiseksi. Menettely katsottiin käytännössä välttämättömäksi sen vuoksi, ettei näiden palvelujen tarjonta ollut riittävää eikä sitä voitu järjestää alueellisesti tasapuolisesti. Kunnat ryhtyivät myös vapaaehtoisesti järjestämään tuberkuloosin hoitoa ja mielisairaanhoitoa. Edelleen 1920–1930-luvuilla annettiin kunnille monia uusia tehtäviä, kuten palotoimi, väestönsuojelu, kaavoitus- ja rakennustoimi, maanvuokraus ja asutustoiminta sekä paikallisten teiden ylläpito. Tehtävien lisääntymisen vuoksi perustettiin myös uusia kunnallisia lautakuntia.

Kunnallishallinnon neljäs vaihe alkoi sotien jälkeisistä ajoista ja jatkui hyvinvointivaltion rakentamisen aikana aina 1990-luvun alkuun asti. Merkittävä lainsäädäntöuudistus oli vuoden 1948 kunnallislaki (642/1948). Se oli ensimmäinen yhtenäinen kunnallishallinnon järjestysmuotoa ja toimintaa säännellyt peruslaki. Uudella lailla kaupunkeja ja maalaiskuntia koskevat säännökset koottiin yhteen, mutta näiden kuntamuotojen erot säilyivät. Lakia valmisteltiin vuosikaudet lainvalmistelukunnassa, jossa päävalmistelijoina olivat lainvalmistelukunnan jäsenet K.J. Ståhlberg ja Paavo Kastari. Kunnallislakiin tehtiin sen voimassaoloaikana lukuisia muutoksia, joiden tarkoituksena oli muun muassa yhtenäistää eri kuntamuotojen välisiä eroja ja vähentää valtion valvontaa.

Vuonna 1976 säädettiin uusi kunnallislaki (953/1976), joka tuli voimaan vuoden 1977 alusta. Samoihin aikoihin annettiin myös uusi kuntajakolaki (1977). Kunnallislailla yhtenäistettiin kuntien asema sekä luotiin näin perustaa hyvinvointivaltion tarvitsemien palvelujen järjestämiselle. Lailla pyrittiin vahvistamaan kunnallista itsehallintoa ja kansanvaltaa sekä lisäämään suunnitelmallisuutta. Vuonna 1981 lakiin tehtiin laajahko tarkistus. Seuraavinakin vuosina muutostahti oli varsin kiivas, joskin muutokset olivat varsin teknisiä. Viimeiset muutokset ajoittuivat vuoteen 1992, jolloin kuntainliitot muutettiin kuntayhtymiksi.

Vuosien 1948 ja 1976 kunnallislakien lisäksi kuntien tehtäviä koskenut lainsäädäntö laajeni merkittävästi. Yhteiskuntapoliittisesti tärkeitä olivat peruskoulu-uudistus (1968), sairaalalaitoksen siirtyminen kunnalliseksi tehtäväksi (1943–65) ja kansanterveystyön uudistus (1972) sekä laki lasten päivähoidosta (1973). Myös kokonaan uudentyyppisistä kunnallisista tehtävistä (esim. yleinen oikeusapu ja kuluttajansuojaneuvonta) säädettiin. Lisäksi kaavoitus- ja rakennustoimi kunnallisena tehtävänä laajeni. Edelleen eri hallinnonaloilla säädettiin myös kuntien valtionosuuksista ja -avustuksista, mikä mahdollisti kuntien taloudellisen kantokyvyn huomioon ottamisen.

Tultaessa 1990-luvun alkuun alkoi uusi taitekohta kunnallishallinnon lainsäädännöllisessä kehityksessä. Hyvinvointivaltio oli rakennettu harjakorkeuteensa, oli saneerauksen ja uudelleen arvioinnin aika. Kunnallislain kokonaisuudistuksen ja myöhemmin perusoikeusuudistuksen yhteydessä oli esillä myös hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin muuttaminen kuntien itsehallinnon vahvistamiseksi. Tätä uudistusta ei kuitenkaan voitu toteuttaa. Kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuoja ratkaistiin säädettäessä vuoden 2000 perustuslaki. Kuntien lainsäädännölliseen asemaan vaikuttivat olennaisesti myös Suomen liittyminen Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjaan (1991) sekä Euroopan unionin jäsenyys (1995).

Huomattavaa muutosta aikaisempaan oikeustilaan nähden merkitsi vuonna 1995 annettu kuntalaki (365/1995). Lain keskeisenä tavoitteena oli antaa kunnille erilaisia mahdollisuuksia järjestää hallintonsa. Tavoitteena oli myös tehostaa kuntalaisten suoran osallistumisen ja vaikuttamisen muotoja. Valtion valvonta rajattiin laillisuusvalvontaan. Kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan annettiin eduskunnalle selonteko (VNS 3/1999 vp ja HaVM 11/2000 vp). Lain voimassaolon aikana kuntalakia on muutettu parikymmentä kertaa. Kuntalailla on ollut käänteentekevä merkitys erityslainsäädäntöön nähden. Erityislainsäädännössä on enää vain vähän kuntalain säännöksistä poikkeavaa hallinnon sääntelyä.

Kuntajakolainsäädännön uudistaminen oli lähes jatkuvasti vireillä. Vuonna 1997 annettiin kokonaan uusi kuntajakolaki, jota muutettiin viidesti vuosina 2001–2008. Lisäksi kuntajaon kehittämiseksi säädettiin vuonna 2007 laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta. Kokonaan uusi kuntajakolaki annettiin vuonna 2009. Vuonna 2013 lain nimike muutettiin kuntarakennelaiksi ja siihen tehtiin useita olennaisia muutoksia kuntarakenteen uudistamiseksi.

Muita keskeisiä säädöksiä yleisen kunnallisoikeuden alalla ovat kunnan viranhaltijoista vuonna 2003 annettu laki sekä vuodelta 2009 olevat lait kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta.

Lopuksi on mainittava kaksi merkittävää kuntia koskevaa uudistushanketta. Ensinnäkin eduskunta on 13.3.2015 hyväksynyt hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) pohjalta uuden kuntalain, joka on neljäs yhtenäinen kuntalaki. Laki tulee voimaan 1.5.2015 sekä eräiltä osin vasta seuraavan valtuustokauden alusta 1.6.2017. Toiseksi eduskunta ei hyväksynyt perustuslaillisten ongelmien vuoksi hallituksen joulukuussa 2014 antamaa esitystä ns. SOTE-uudistuksesta eli lakiehdotusta sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (HE 324/2014 vp.), joka olisi vaikuttanut merkittävästi kuntien asemaan ja tehtäviin.