Oikeustiede:lainvalmisteluprosessi/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Lainvalmisteluprosessissa pyrkimyksenä on saada aikaan lakiehdotus. Säännönmukaisesti prosessin aikana laaditaan paitsi säädöstekstit myös niiden perustelut. Usein nämä puetaan hallituksen esityksen muotoon.

Suppeassa mielessä lainvalmisteluprosessi muodostuu seuraavista viidestä työvaiheesta: (1) lainsäädäntöaloite, (2) esivalmistelu lainvalmistelussa, (3) säädösten perusvalmistelu, (4) lausunto- ja kuulemismenettely ja (5) jatkovalmistelu.

Lainsäädäntöaloite

Suomessa lainvalmistelun käynnistää lainsäädäntöaloite. Lakihanke voi tulla vireille usealla tavalla. Se voi käynnistyä asianomaisen ministeriön omasta aloitteesta, jolloin aloitteentekijänä voi olla ministeri, ministeriön virkamiesjohto tai lainvalmistelija. Aloitteen voi tehdä myös ministeriön ulkopuolinen taho.

Lainvalmisteluun ryhtymistä tarkoittavia aloitteita sisältyy eduskunnan ja joskus tasavallan presidentinkin kannanottoihin. Hallitusohjelma, valtioneuvoston tekemät periaatepäätökset ja muut toimet ovat usein lainvalmistelun käynnistämisen takana. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen, valtioneuvoston oikeuskanslerin sekä eduskunnan tarkastusvaliokunnan ja Valtiontalouden tarkastusviraston kannanotot samoin kuin muiden ministeriöiden ja viranomaisten aloitteet johtavat lainvalmisteluhankkeiden käynnistymiseen.

Myös YK:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen laatimat sopimukset ja suositukset sekä niiden raportointimekanismit käynnistävät lakihankkeita. Samoin merkittävä osa lakihankkeista koskee Euroopan unionin säädösten kansallista täytäntöönpanoa.

Aloitteet viriävät myös yhteiskunnallisessa keskustelussa ja kansalaisten keskuudessa, kun havaitaan tai koetaan epäkohtia. Tieto uudistusten tarpeellisuudesta tulee eri teitä asianomaisen ministeriön tietoon. Se voi tulla suoraan kansalaisilta (esimerkiksi lehtikirjoituksen, kirjeen tai sosiaalisen median välityksellä) tai yhteisöjen ja järjestöjen taikka poliittisten puolueiden kautta.

Myös yllättävät tapahtumat, kuten onnettomuudet, tiedotusvälineiden esiin nostamat skandaalit (esim. korruptioväitteet) sekä kansallisten ja kansainvälisten tuomioistuinten tavanomaisesta poikkeavat ratkaisut voivat käynnistää lakihankkeita.

Yleensä kaikkiin aloitteisiin suhtaudutaan ministeriöissä vakavasti, varsinkin jos aloite on lähtöisin ylimmiltä valtioelimiltä tai laillisuusvalvojilta. Kaikki muutkin aloitteet pyritään arvioimaan asiallisin perustein pyytämällä niistä lausuntoja ja laatimalla arviomuistioita.

Esivalmistelu lainvalmistelussa

Jos lainsäädäntöaloitteen johdosta uudistuksen valmistelun aloittamista pidetään tarkoituksenmukaisena, käynnistyy esivalmistelu lainvalmistelussa. Tässä vaiheessa on suunniteltava, miten valmistelu organisoidaan. Tällöin ratkaistavaksi tulee muodostettava valmisteluelin ja sen kokoonpano, sille annettava toimeksianto ja aikataulu. Esivalmistelu toteutetaan virkatyönä, mutta viime kädessä asianomainen ministeri päättää uudistuksen valmistelun käynnistämisestä ja sen toteuttamistavasta.

Jo ennen lakihankkeen varsinaista käynnistämistä tulisi koota asiaa koskevat aikaisemmat selvitykset. Lisäksi olisi selvitettävä ainakin asian nykytila ja sen epäkohdat, muutoksen tarve, kohde ja tavoitteet. Myös olisi alustavasti selvitettävä muutoksen vaikutukset. Tarpeellisessa laajuudessa olisi koottava myös kansainvälistä vertailuaineistoa.

Perusteellisesti toteutettu esivalmistelu muodostaa välttämättömän edellytyksen hyvälle lainvalmistelulle. Liian vähäisin perustiedoin aloitettu uudistuksen valmistelu johtaa usein sen epäonnistumiseen.

Säädösten perusvalmistelu

Säädösten perusvalmistelu on lainvalmistelun tärkein ja vaativin työvaihe. Perusvalmistelun keskeisin tehtävä on laatia varsinaiset säädösehdotukset ja niiden perustelut. Ne on laadittava sekä sisällöltään että muodoltaan ja rakenteeltaan mahdollisimman viimeistellyksi. Siihen pääseminen edellyttää mahdollisimman monipuolista pohtimista riittävän perusteellisten tietojen pohjalta.

Ennen varsinaisten säädösehdotusten muotoilua on hahmotettava uudistuksen tavoitteet, keinot, mahdolliset eri vaihtoehdot sekä arvioitava uudistuksen erilaisia vaikutuksia (mm. taloudellisia, organisatorisia ja ympäristövaikutuksia). Monissa tapauksissa jo perusvalmistelussa on suunniteltava lainsäädäntöuudistusta koskeva tiedottaminen, sen vaatima koulutus, voimaantulon vaatimat toimet ja ajankohta sekä uudistuksen seuranta. Näiden kaikkien kysymysten mahdollisimman yksityiskohtainen suunnittelu jo tässä vaiheessa on tarkoituksenmukaista, koska kysymykset nivoutuvat läheisesti sääntelyn sisältöön.

Perusvalmistelussa, esimerkiksi komiteassa pyritään usein yksimieliseen ehdotukseen. Uudistuksen toteuttamisen kannalta yksimielisestä ehdotuksesta voi olla etua. Toisaalta yksimielisyyden saavuttaminen edellyttää säännönmukaisesti kompromissien tekoa, mikä joskus saattaa merkitä uudistuksen alkuperäisten tavoitteiden jäämistä piiloon päätöksentekijöiltä. Komiteavalmistelussa yksimielinen ehdotus ei saa olla itsetarkoitus. Periaatteellisesti tärkeiden asioiden ratkaisu tulee jättää poliittisten päätöksentekijöiden tehtäväksi. Tällöin voi käydä niin, että hyvin perusteltu eriävä mielipide voi myöhemmässä valmistelussa edetä kehiteltäväksi vaihtoehdoksi.

Lausunto- ja kuulemismenettely lainvalmistelussa

Lausunto- ja kuulemismenettely on lainvalmistelun julkisuuden kannalta olennainen vaihe. Vaikka perusvalmistelussa esimerkiksi komiteat ovat saattaneet työnsä aikana kuulla asiantuntijoita tai järjestää seminaareja tai keskustelutilaisuuksia, komitean ehdotus tulee usein vasta komiteanmietinnön valmistumisen jälkeen julkisesti arvioitavaksi. Normaali menettely on se, että ministeriöt pyytävät komiteanmietinnöstä tai muusta säädösehdotuksesta eri tahoilta kirjalliset lausunnot. Erityisen tärkeätä on harkita, keneltä lausunto pyydetään ja mihin kysymyksiin ainakin halutaan asiantuntijoiden ottavan kantaa. Lausunnonantajille varataan lainsäädäntöhankkeesta riippuen 1–6 kuukautta aikaa lausunnon antamiseen. Ministeriöille toimitetuista kirjallisista lausunnoista laaditaan tiivistelmä. Siinä selostetaan, miten lausunnonantajat ovat ylipäätään uudistukseen suhtautuneet ja mitä yksityiskohtaisia huomautuksia niillä on ollut säädösehdotuksiin. Säännönmukaisesti lausuntopalaute tuo esiin uusia näkökohtia ja lisätietoa.

Kirjallisen lausuntomenettelyn sijasta tai sitä täydentämään on 2000-luvulla yhä enemmän ryhdytty järjestämään suullisia kuulemistilaisuuksia. Usein tällaisen kevyemmän kuulemisen syynä on ollut se, että kirjallisten lausuntojen hankkimiseen ei ole ollut lakihankkeen kiireellisyyden vuoksi aikaa. Suullisten kuulemistilaisuuksien myönteisiä piirteitä on niiden tarjoama mahdollisuus vuoropuheluun lainvalmistelijoiden ja tilaisuuksien osallistujien kesken.

Jatkovalmistelu

Lausunto- ja kuulemismenettelyn jälkeen ministeriössä tehdään lakihankkeesta tilannearvio. Hanke saatetaan pysäyttää kokonaan, jos valtaosa lausunnonantajista on vastustanut uudistusta. Edelleen hanke saatetaan ottaa uuteen valmisteluun toisenlaisten ratkaisujen laatimista varten. Normaali menettely on kuitenkin uudistuksen jatkovalmistelu, jolloin lakihanke otetaan viimeisteltäväksi ja tarkistettavaksi annettujen lausuntojen pohjalta. Tämä jatkovalmistelu on pääsääntöisesti virkamiesvalmistelua ja siinä pyritään ottamaan harkittavaksi kaikki tehdyt huomautukset. Jos muutosvaatimuksia on paljon tai uudistusta ryhdytään valmistelemaan uudelta pohjalta, voidaan jatkovalmistelua varten asettaa erityinen lainvalmisteluelin, kuten työryhmä.

Tavanomaisessa jatkovalmistelussa kiinnitetään huomiota erityisesti lakitekniikkaa ja lakikieltä koskeviin kysymyksiin. Myös esitysluonnoksen kääntäminen ruotsin kielelle (ja joskus saamen kielillekin) tulee ajankohtaiseksi. Kun jatkovalmistelu on suoritettu, esitys toimitetaan oikeusministeriöön laintarkastukseen.