Oikeustiede:oikeudellinen ratkaisuharkinta/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Harkinnan ongelmia. Lähes kaikkeen harkinnanvaraisuuteen oikeussäännöksiä sovellettaessa liittyy ongelmia, jotka koskevat oikeusvarmuuden ja oikeudenmukaisuuden edellyttämää ennakoitavuutta ja tasapuolisuutta. Tuomioistuimissa ja hallinnossa toimivilla henkilöillä voi olla erilaisia käsityksiä harkinnan tiedollisista ja arvostuksenvaraisista perusteista, jolloin tuloksena voi olla kirjava, vaikeasti ennakoitava ja epätasapuolinen soveltamiskäytäntö. Varsinkin hallinnon alalla nousee esiin myös kysymys harkinnan perusteiden kontrolloitavuudesta, kun joustavien oikeusnormien varassa valitaan toteutettavia päämääriä ja niitä palvelevia keinoja. Kun hallinnon oikeudellista kontrollia toteuttavat hallinnolliset tuomioistuimet, joilta saattaa puuttua asianomaisen erityisalan ammattitaito, joudutaan kysymään, millaisten tiedollisten ja arvostuksellisten perusteiden varassa oikeudellinen kontrolli toimii.

Harkintatyyppejä. Kun oikeussäännösten kohteina voivat olla hyvin moninaiset elämänilmiöt, muodostuu oikeudellisen harkinnan kirjokin erittäin laajaksi. Eräitä perustyyppejä on kuitenkin mahdollista nostaa yleisellä tasolla esiin.

1. Oikeudenmukaisuusharkinta. Kysymys voi olla hyödykkeiden ja rasitusten jakoa koskevasta jako oikeudenmukaisuudesta tai niiden vaihtoa koskevasta vaihto-oikeudenmukaisuudesta. Esimerkkinä edellisestä voi olla tuomioistuimen harkinta rangaistusta määrättäessä; jälkimmäistä voi edustaa harkinta pohdittaessa kohtuullista palkkiota tms.
2. Harkinta voi koskea myös tavoitteiden ja keinojen välistä suhdetta joko niin, että harkitsija voi valita (ainakin tietyissä puitteissa) sekä tavoitteet että keinot, tai niin, että hänen valittavissaan ovat ainoastaan keinot tavoitteiden ilmetessä oikeusnormeista. Tyyppiesimerkkinä tällaisesta harkinnasta voi olla asema- ja muiden maankäyttöä ohjaavien kaavojen vahvistusmenettely.
3. Harkinta saattaa edellyttää erilaisten julkisten ja yksityisten intressien suhteuttamista toisiinsa, kuten mm. harkittaessa vesioikeudellisten lupien myöntämistä silmällä pitäen hankkeesta mahdollisesti johtuvia etuja ja haittoja.
4. Joskus päättäjälle on annettu käyttöön tietyt resurssit, ja hänen on toimivaltansa puitteissa harkittava, miten ne käytetään tiettyjen tehtävien hoitamiseen. Hallinnossa näin on usein asianlaita: budjetti antaa päättäjän käyttöön tietyn määrärahan ja määrittää sen käyttötarkoituksen ainakin pääpiirteittäin. Päättäjän on tällöin pyrittävä määrärahan optimaaliseen käyttämiseen.

Oikeussäännökset voivat uskoa harkintavallan myös kansalaisille ja jättää näiden menettelyn kontrollin viranomaisille. Oikeusnormein saatetaan esimerkiksi asettaa tehtaille tiettyjä aineita koskevat päästörajat, jolloin niiden itsensä on harkittava, millaisin toimenpitein ne voidaan saavuttaa. Jos toimenpiteet eivät ole riittävät, viranomaiset voivat puuttua asiaan.

Harkinnan asiayhteys. Itse harkintaa on usein täysin mahdotonta arvioida ilman, että otetaan huomioon, mitä asioita se konkreettisesti koskee ja millaisessa institutionaalisessa ympäristössä sitä joudutaan suorittamaan. Kun harkinnan suorittaa viranomainen, sen päätöksentekoa määrittävät moninaiset toimivalta- ja menettelysäännöt, jotka eivät koske ainoastaan harkintaa. Esimerkiksi tuomarin harkintaa puutteellisesti toteennäytetyn vahingon määrän päättämiseksi ei sääntele vain oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 6 §, vaan periaatteessa koko prosessioikeus. Merkityksellistä on niin ikään, miten harkintaa koskeva päätöksenteko on organisoitu: onko päättäjänä tuomioistuin, kollegiaalinen viranomainen, yksittäinen virkamies, kunnallinen lautakunta tms. Hyvin tärkeä kysymys on usein se, millaiset tiedolliset resurssit harkinnan yhteydessä on käytettävissä yhtäältä voimassa olevien normien mukaan, toisaalta tosiasiallisesti. Erityisesti ympäristöoikeudessa, kuten esimerkiksi vesioikeudellisia lupia harkittaessa, on keskeinen kysymys usein se, voiko vesioikeus hankkia merkityksellistä lisäselvitystä, kun asianosaisten tarjoama selvitys hankkeen vaikutuksista on puutteellista tai ristiriitaista.

Sanotuista syistä on erittäin vaikeaa muodostaa oikeudellisen harkinnan yleistä teoriaa.

Harkinnan kontrolli. Kun oikeudelliseen harkintaan liittyy edellä jo todettuja ongelmia, harkinnan kontrolloiminen on sangen tärkeä, mutta myös vaikea kysymys. Liiallisella kontrollilla ja ohjailulla näet saatetaan menettää juuri se joustavuus, johon oikeusnormeilla on pyritty, kun ne ovat jättäneet harkinnanvaraa päättäjille. Harkinnan moninaisuuteen liittyy se, että myös käytetyt kontrollikeinot ovat sangen erilaisia:

1. Yleiset oikeussuojakeinot koskevat osaltaan tietysti myös harkintaa. Tähän ryhmään kuuluvat erilaiset säännökset menettelystä, muutoksenhausta jne.
2. Harkintaa voidaan ohjailla ennakolta normein, joiden sitovuusaste on pienempi kuin harkintaan oikeuttavien normien. Näin on esimerkiksi silloin, kun oikeusministeriö antaa tuomioistuimille yleisohjeita rangaistuksen mittaamisesta (kun Suomessa käytäntö on tässä suhteessa ainakin ollut tuomioistuinkohtaisesti luvattoman kirjava) tai verohallitus ohjaa yleiskirjein veronormien soveltamiskäytäntöä. Myös ylempien tuomioistuimien tai virastojen ennakkopäätöksillä saattaa olla vastaava ohjailuvaikutus.
3. Kun harkintaratkaisuun haetaan muutosta, tulee esiin kysymys siitä, millaisin kriteerein muutoksenhakuinstanssi harkintaa arvioi. On mahdollista, että harkinta suoritetaan tällöin periaatteessa kokonaan uudestaan. Tällainen järjestelmä on kuitenkin varsin raskassoutuinen ja soveltuu hyvin huonosti tilanteisiin, joissa hallinnollisia päätöksiä kontrolloi tuomioistuin. Tuomioistuimelta puuttuu näet yleensä ammattitaitoa päätösten usein hyvinkin spesifisten taustaseikkojen kunnolliseen arvioimiseen.

Vaihtoehtona harkinnalle onkin puitekontrolli, jossa tarkistetaan, että harkintaa käytettäessä ei ole ylitetty tiettyjä enemmän tai vähemmän väljiä rajoja tai reunaehtoja, joiden määrittäminen nähdään oikeuskysymykseksi erotuksena itse harkinnan luonteesta tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä. Tätä tarkoitusta varten on etenkin hallinto-oikeustieteessä ja hallintotuomioistuinkäytännössä kehitelty yleisiä hallinnollisia periaatteita, joista tärkeimmät ovat tässä yhteydessä objektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate (eli toimivallan väärinkäyttökielto).

Tarkoituksenmukaisuusharkinnan oikeudellinen kontrolli. Suomessa on hallinnon kontrollijärjestelmä ylimmällä tasolla siten kaksijakoinen, että valtioneuvosto tai sen ministeriö käsittelee ylimpänä muutoksenhakuasteena asiat, joissa on pääasiassa kyse päätöksen tai toimenpiteen tarkoituksenmukaisuudesta, kun taas KHO ratkaisee asiat, joissa kyse on pääasiassa lain soveltamisesta. KHO on kuitenkin ymmärtänyt oman toimivaltansa sangen laajasti katsoen oikeuskysymyksiksi lukuisia etenkin ympäristöoikeuden asioita sillä perusteella, että tarkoituksenmukaisuuteen viittaavat ilmaisut sisältyvät kirjoitettuun lakiin. Tämän lisäksi KHO tutkii tarkoituksenmukaisuuskysymysten ratkaisuja menettelyllisin osin ja pitäen silmällä hallinnollisten periaatteiden noudattamista. Tarkoituksenmukaisuusratkaisut eivät saa epäasiallisin perustein kohdistua epätasapuolisesti eri kansalaisiin tai kansalaisryhmiin (objektiviteettiperiaate). Etujen ja rasitusten punnitsemisessa on noudatettava suhteellisuutta. Sinänsä orgaanin toimivaltaan kuuluva päätös on virheellinen, jos se on tehty muussa tarkoituksessa kuin siinä, johon harkintavaltaa on annettu.

Kirjoittajat: Hannu Tapani Klami ja Raimo Siltala