Oikeustiede:lainvalmisteluelin/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Nykyisenkaltainen lainvalmistelun organisointi on vanhaa perua, ulottuen Ruotsi-Suomen ja Venäjän vallan aikoihin. Esimerkiksi vuoden 1734 vuoden lain valmisteli suuri lakikomissio. Vuonna 1884 perustettiin senaatin alaisuuteen kolmijäseninen lainvalmistelukunta, jonka nykyinen perillinen on oikeusministeriön lainvalmisteluosasto. Maan itsenäistyttyä tärkeitä uudistuksia valmisteltiin lainvalmistelukunnassa, mutta myös eri hallinnonalojen uudistuksia valmistelemaan asetetuissa komiteoissa ja toimikunnissa. Komitealaitoksen kulta-aikaa oli sotien jälkeinen aika rakennettaessa suomalaista hyvinvointivaltiota. Tultaessa 1990-luvulle virkamiestyöryhmien käyttö lainvalmistelussa yleistyi.

Perustuslain mukaan hallituksen esityksen valmistelee ja sen antaa eduskunnalle valtioneuvosto. Lainvalmistelu valtioneuvostossa on organisoitu ministeriöittäin. Merkitykseltään vähäisemmät säädösehdotukset valmistellaan virkatyönä ministeriön pysyvässä organisaatiossa. Poikkeuksena on oikeusministeriö, jonka lainvalmisteluosastossa valmistellaan merkittäviä säädöksiä julkisoikeuden, yksityisoikeuden sekä rikos- ja prosessioikeuden aloilla. Oikeusministeriön lainvalmisteluosastossa on pohjoismaisittainkin vertaillen huomattava määrä päätoimisia lainvalmistelijoita. Oikeusministeriön tarkastusyksikölle kuuluu myös säädösehdotusten lakitekninen ja kielellinen tarkastaminen. Varhemmin Suomessa on toiminut korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden jäsenistä koostunut laintarkastuskunta, joka lakkautettiin vuoden 1997 alusta.

Muissa ministeriöissä on vain joitakin päätoimisia lainvalmistelijoita (lainsäädäntöjohtajia sekä lainsäädäntöneuvoksia ja -sihteereitä). Sen vuoksi näissä ministeriöissä säädöksiä valmistelevat yleensä esittelijävirkamiehet muiden tehtäviensä ohella.

Tärkeimmät uudistukset valtioneuvoston ministeriöissä valmistellaan varta vasten asetetuissa määräaikaisissa hankeorganisaatioissa. Merkittävästä osasta lainvalmistelua on aikaisemmin vastannut komitealaitos, jonka tärkeimpiä toimielimiä ovat komiteat ja toimikunnat. Parin viime vuosikymmenen aikana on yhä useammin asetettu niin sanottuja selvitysmiehiä tai -henkilöitä laatimaan uudistusehdotuksia.

Valtioneuvoston yleisistunto asettaa komitean silloin, kun valmisteltava asia on laaja ja merkittävä ja sillä arvioidaan olevan huomattavia yhteiskunnallisia, hallinnollisia, taloudellisia tai ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia. Ministeriö voi asettaa toimikunnan, kun valmisteltavalla asialla on hallinnonalan kannalta huomattavaa merkitystä ja valmistelussa tarvitaan myös muita tahoja kuin saman hallinnonalan valtion viranomaisia. Niin ikään ministeriöt ovat asettaneet työryhmiä erilaisia, myös yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä lainvalmistelutehtäviä varten.

Kokoonpanoiltaan lainvalmisteluelimet ovat erityyppisiä hankkeista riippuen. Ne voivat olla parlamentaarisesti kokoonpantuja, asiantuntijoista koostuvia tai niissä voi olla vahva etujärjestöjen edustus. Puheenjohtajan ja varsinaisten jäsenten lisäksi valmisteluelimeen voi kuulua pysyviä asiantuntijoita. Näiden valmisteluelinten toimivuuden kannalta olennainen asia on, että niillä olisi yksi tai useampi päätoiminen sihteeri.

Määräaikaisille lainvalmisteluelimille annetaan kirjallinen toimeksianto, josta käy ilmi suoritettava tehtävä sekä uudistuksen tavoitteet. Toimeksiannossa usein edellytetään, että valmisteluelimen on laadittava ehdotuksensa hallituksen esityksen muotoon. Valmisteluelimen tulee antaa asetetussa ajassa mietintö tai raportti, johon sen ehdotukset sisällytetään. Joskus valmisteluelimen edellytetään antavan välimietinnön ennen lopullisen ehdotuksen tekemistä. Valmisteluelimen mietintö ei ole aina yksimielinen, vaan siihen on voitu liittää yhden tai useamman jäsenen eriävä mielipide tai lausuma.

Selvitysmies- tai selvityshenkilö-instituutio on yhden hengen komitea, jonka voi asettaa valtioneuvosto tai ministeriö. Annetut tehtävät ovat usein laajoja ja yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä. Myös tällä valmisteluelimellä voi olla oma sihteeristö. Joskus on asetettu johtoryhmäkin, joka on ollut selvitysmiehen tukena.

Myös erilaisia projektiorganisaatioita on asetettu lainvalmistelutehtäviä varten. Merkittävin näistä on rikoslakiprojekti, jonka tehtävänä oli vuosien 1980–1999 aikana valmistella rikoslain kokonaisuudistusta.

Nykyisin komiteavalmistelusta on paljolti luovuttu ja siirrytty virkamiesvalmisteluun, jonka työtä seuraamaan on asetettu parlamentaarisia ohjausryhmiä. Eräissä valmisteluhankkeissa virkamiesvalmistelun ja poliittisten päätöksentekijöiden roolit ovat menneet sekaisin, mistä seurauksena on ollut laadullisesti heikkoa lainvalmistelua tai hankkeiden kariutumisia (esim. sote-uudistus keväällä 2015).

Lakien toimivuuden systemaattinen seuraaminen kuuluu asianomaiselle ministeriölle. Se voi kuitenkin antaa merkittävien uudistusten toteutumisen seurannan asettamalleen toimielimelle taikka yliopistolle tai tutkimuslaitokselle. Näin menetellään usein silloin, kun eduskunta on edellyttänyt selvitystä lain toimivuudesta tietyn ajanjakson jälkeen lain voimaantulosta.