Oikeustiede:Ahvenanmaa-sopimus/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Suomen ja Ruotsin Kansainliitossa paikalla olevat valtuuskunnat ryhtyivät Neuvoston päätöksen jälkeen välittömästi neuvottelemaan ja pääsivät muutaman päivän kuluessa yhteisymmärrykseen tarkentavasta tekstistä. Ne toimittivat sen neuvostolle, joka liitti sen 24.6.1921 hyväksymäänsä päätökseen. Näin syntyneessä ratkaisussa maakunnallinen ja kunnallinen äänioikeus oli vain vähintään 5 vuotta Ahvenanmaalla asuneilla henkilöillä, koulujen opetuskieli oli ruotsi ja ulkopuolisen ostaessa kiinteistön Ahvenanmaalta siellä asuvilla henkilöillä oli oikeus lunastaa kiinteistö omakseen.

Parantaakseen asemaansa neuvoston silmissä Suomi oli jo edellisenä vuonna eli 1920 myöntänyt Ahvenanmaalle itsehallinnon (laki 124/1920), jota ahvenanmaalaiset kuitenkin kieltäytyivät hyväksymästä ja toteuttamasta. Neuvoston päätöksen jälkeen ahvenanmaalaiset joutuivat taipumaan itsehallintoratkaisuun. Eduskunta hyväksyi v. 1922 ns. Ahvenanmaan takuulain (189/1922), jonka itsehallintoratkaisu noudatti kuuliaisesti neuvoston päätöslauselmaa sekä Suomen ja Ruotsin sopimaa tarkentavaa tekstiä.

Kansainliiton Ahvenanmaa-ratkaisun mukaan ahvenanmaalaisilla oli mahdollisuus valittaa Kansainliiton neuvostolle, jos he katsoivat, ettei Suomi noudattanut neuvoston päättämää ratkaisua. Valitus oli tehtävä Suomen hallitukselle, jonka tuli toimittaa se omine kommentteineen neuvostolle. Suomalaisuusideologian 1930-luvulla aiheuttamista vaikeuksista huolimatta ahvenanmaalaiset eivät katsoneet tarpeelliseksi käyttää heille myönnettyä oikeutta.

Tilanne Kansainliiton hajottua

1930-luvulla Kansainliitto joutui vaikeuksiin eikä kyennyt reagoimaan tehokkaasti Natsi-Saksan ja sen liittolaisten hyökkäyspolitiikkaan. Toisen maailmansodan aikana järjestö menetti täysin merkityksensä ja hajosi. Kansainliiton hajoamisen myötä myös sen vähemmistöjen suojelujärjestelmä romahti eikä siitä jäänyt käytännössä jäljelle mitään muuta kuin Ahvenanmaan itsehallintojärjestelmä. Suomi olisi voinut julistaa, että Kansainliiton vahvistama itsehallintojärjestelmä oli menettänyt merkityksensä. Näin Suomi ei kuitenkaan tehnyt vaan päinvastoin laajensi Ahvenanmaan itsehallintoa v. 1951 uudella itsehallintolailla (670/1951).

Olivatko Suomi ja Ruotsi solmineet Kansainliitossa velvoittavan sopimuksen?

Jäikö Ahvenanmaa Kansainliiton hajoamisen jälkeen vaille ulkopuolista tukijaa vai oliko Ruotsilla kansainväliseen oikeuteen perustuva oikeus esittää Suomelle vaatimuksia? Ruotsalaistaholta esitettiin 1940-luvulla, että Suomi ja Ruotsi olivat tehneet Kansainliitossa velvoittavan valtiosopimuksen – ns. Ahvenanmaa-sopimuksen - neuvotellessaan neuvoston pyytämän tarkennuksen itsehallinnon sisältöön? Oli tapahtunut meeting of minds joka kirjattiin velvoittavassa muodossa neuvoston päätökseen. Osa asiaan perehtyneistä asiantuntijoista on hyväksynyt sopimuksen olemassaoloa puoltavat argumentit. Näin Ruotsilla olisi sopimuksen osapuolena oikeus vaatia Suomea kunnioittamaan Ahvenanmaa-järjestelyä v. 1921 sopimuksen osoittamalla tavalla.

Suomen ja Ruotsin neuvottelijoiden päästyä sopimukseen takeiden tarkennuksista he olivat luovuttaneet sen Kansainliiton neuvostolle. Neuvottelijoiden sopima teksti ei johtanut kummassakaan valtiossa valtiosopimukselle tyypilliseen valtionsisäiseen menettelyyn. Kun neuvottelijat toimittivat tekstin neuvostolle, he eivät edes allekirjoittaneet sitä. Näin muodon puolesta ko. teksti ei vaikuttanut velvoittavalta sopimukselta, mutta muodon epätavallisuus ei kuitenkaan tee mahdottomaksi sitä, että kyseessä olisi niitä velvoittava sopimus. Kansainvälisessä käytännössä on esimerkkejä siitä, että kahden valtion sopima aivan epämuodollinen teksti on katsottu velvoittavaksi sopimukseksi. Ehtoina olivat, että sopimustekstissä luotiin oikeuksia tai velvollisuuksia ja että kummankin osapuolen neuvottelijat tai niiden takana olevat viranomaiset tunnustivat velvoittavan luonteen – siis että oli aikomus luoda velvoittava teksti.

Tuo aikomuksen vaatimus merkitsi sitä, ettei Suomen ja Ruotsin neuvottelijoiden sopimaa tekstiä voi pitää velvoittavana, sillä molemmat osapuolet ilmoittivat, etteivät ne olleet luoneet velvoittavaa sopimusta. Suomen motiivi oli se, ettei se halunnut Ruotsille minkäänlaista kansainvälistä puhevaltaa Kansainliiton ratkaisussa. Ruotsin motiivi oli puolestaan puolusteleva: kun Kansainliiton ratkaisu oli vastoin ahvenanmaalaisten toiveita, Ruotsi ei halunnut leimautua pettyneiden ahvenanmaalaisten edessä tahoksi, joka suostui pysyvänluonteiseen ratkaisuun. Ruotsi toivoi, ettei neuvoston ratkaisusta tulisi pysyvää.

Suomi saattoi huomauttaa, ettei Kansainliiton Ahvenanmaa-ratkaisussa mainita Ruotsia lainkaan, ei myöskään Suomen ja Ruotsin neuvottelemassa tarkentavassa tekstissä. Lisäksi Suomen ja Ahvenanmaan keskinäisellä yhteisymmärryksellä Ahvenanmaan itsehallinnon sisältöä on muutettu ilman, että Ruotsi olisi ollut kuvassa mukana lainkaan. Näin myös sellaisessa tapauksessa, että jotain v. 1921 luotua oikeutta on rajoitettu.

Velvoittavuuskysymys: Jos ei sopimus niin ehkä tapaoikeus

Niinpä monet asiantuntijat katsovat, ettei velvoittavaa sopimusta ollut syntynyt vaan jos Suomella on kansainvälisoikeudellisia velvollisuuksia, ne perustuvat kansainväliseen tapaoikeuteen. Onhan Suomi kunnioittanut jatkuvasti Ahvenanmaan itsehallintoa ja jopa laajentanut sitä v. 1951 ja 1991 uusilla itsehallintolaeilla. Tapaoikeudellista velvoittavuutta koskevat argumentit vaikuttavat vahvoilta, kun velvoittavuuden pohja perustuu kansainvälisen elimen (vaikkei tuo elin olekaan enää olemassa) velvoittavaan päätökseen ja kun Suomi on jatkuvasti toiminut sen hengessä. Tätä vahvistaa Suomen EU-neuvotteluissa esittämä julistus, että Suomi tunnustaa Ahvenanmaan itsehallinnon kansainvälisen statuksen. Julistus viittaa Kansainliiton neuvoston päätöslauselmaan mutta ei mihinkään sopimukseen Ruotsin kanssa. Millaisen tapaoikeuden velvoittavuus olisi kyseessä – olisiko se maantieteellisesti suppea paikallinen tapaoikeusnormi vai yleisempi eurooppalaisen tapaoikeuden normi? Tähän kysymykseen on vaikea antaa vastausta.

Kenellä on kansainväliseen oikeuteen perustuva oikeus esittää Suomelle vaatimuksia?

Jos ja kun Suomella on kansainväliseen tapaoikeuteen perustuva velvollisuus kunnioittaa Ahvenanmaan itsehallintoa, millä taholla on mahdollisten ongelmien ilmetessä oikeus esittää Suomelle vaatimuksia? Ajatellaanpa tilannetta, jossa Suomessa on vallassa ruotsinkielisyyttä vastustava kansallismielinen hallitus, joka loukkaa surutta Ahvenanmaan itsehallintoa. Edellisten kappaleiden valossa näyttäisi siltä, ettei Ruotsilla ole mitään erityistä reagointioikeutta. Toisaalta kuitenkin Ruotsi on aika ajoin muistuttanut intressistään ja Suomen ulkoministeriön johtavat virkailijat ovat useaan otteeseen tunnustaneet Ruotsin intressin asiassa. Ruotsi on ollut ainoa valtio, joka on ilmaissut jatkuvampaa kiinnostusta Ahvenanmaan itsehallinnon säilyttämiseen. Jos kansallismielisen hallituksen takia Ruotsi päättäisi nostaa kanteen Suomea vastaan Kansainvälisessä tuomioistuimessa, Suomella olisi vahvoja perusteita väittää, ettei Ruotsilla ole kansainvälisen oikeuden tunnustamaa intressiä esittää vaatimuksia Suomelle. Siitä tulisi varsin monipolvinen oikeusjuttu.

EU:llakin lienee rajattu reagointioikeus, sillä Suomen EU:iin liittymissopimuksen toisessa, Ahvenanmaata koskevassa lisäpöytäkirjassa EU sallii Ahvenanmaalle määrättyjä poikkeuksia EU-lainsäädännöstä saarimaakunnan ruotsinkielisyyden ja taloudellisen elinkelpoisuuden suojaksi. Suomen tehtäväksi EU:iin päin on jäänyt huolehtia poikkeusten täytäntöönpanosta. Jos Ahvenanmaa manifestoi EU:iin päin, että Suomi on kumonnut ko. poikkeussäännöksiä tai loukannut niitä, jäsenvaltioilla ja EU-komissiolla on toimivalta saattaa asia jopa EU-tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Sellaisilla kansainvälisillä järjestöillä kuin YK:lla, Euroopan neuvostolla ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestöllä on varsin laaja yleistoimivalta kiinnittää oman alansa kysymyksissä huomiota jäsenvaltioiden politiikkaan ja niiden kansainvälisoikeudellisten velvollisuuksien loukkaamiseen. Näin Suomi saattaisi joutua vastaamaan kriittisiin kysymyksiin koskien Ahvenanmaan itsehallinnon loukkaamista.

Johtopäätös

Suomella on kansainväliseen tapaoikeuteen perustuva velvollisuus kunnioittaa Ahvenanmaan itsehallintoa v. 1921 hengessä. Suomi on tunnustanut Ruotsin intressin kantaa huolta Ahvenanmaan itsehallinnon jatkumisesta. Tämä ei perustu mihinkään Suomea velvoittavaan Ahvenanmaa-sopimukseen vaan suomalaisviranomaisten yleisluontoisempaan näkemykseen. Myös useilla kansainvälisillä järjestöillä on yleistä toimivaltaa kiinnittää huomiota Ahvenanmaan itsehallinnon kysymyksiin, etenkin eurooppalaisilla järjestöillä.