Oikeustiede:kansainvälinen ympäristöoikeus (kansainvälinen julkisoikeus)/laajempi kuvaus

1. Oikeuskehitys – yleistä.

Luonnonsuojelu on ollut kansainvälisen yhteistyön ja oikeuskäytännön kohteena 1800-luvulta saakka (esim. Bering Sea Fur Seals arbitration 1893, XVIII RIAA s. 263), ja ympäristön rajatylittävää pilaamista koskevia kansainvälisiä riitoja on esiintynyt 1930-luvulta lähtien (mm. kuuluisa Kanadan ja Yhdysvaltain välinen ilmansaasteiden kaukokulkeutumista koskenut ns. Trail Smelter tapaus 1930- ja 1940-luvulla). Ongelma kuitenkin nousi yleiseen tietoisuuteen vasta 1960-luvun lopulla, jolloin hyväksyttiin ensimmäiset kansainväliset ympäristövahinkojen ehkäisemistä koskevat julistukset YK:ssa ja Euroopan neuvostossa. Tärkeitä etappeja kansainvälisen ympäristöoikeuden kehityksessä ovat sittemmin olleet vuonna 1972 pidetty YK:n Tukholman ympäristökonferenssi jossa mm. perustettiin Yhdistyneiden kansakuntien ympäristöohjelma (United Nations Environment Programme, UNEP), vuonna 1992 pidetty YK:n Rio de Janeiron ympäristö- ja kehityskonferenssi, sekä viimeisimpänä vuoden 2015 Pariisin ilmastokokous.

Vuonna 1972 hyväksytyn ns. Tukholman julistuksen periaatteet kiteytyivät eräänlaiseksi yleisen kansainvälisen ympäristövastuun perustaksi. Julistuksen mukaan valtioilla on paitsi "täysivaltainen oikeus luonnonvarojensa käyttöön oman ympäristöpolitiikkansa mukaisesti" myös "velvollisuus pitää huolta siitä, ettei niiden toimivallassa tai alueella harjoitettu toiminta saa aikaan vahinkoa muiden maiden tai kansallisen toimivallan ulkopuolisilla alueilla". Periaate toistaa tapaoikeudellista velvoittavuutta omaavan "alueen harmittoman käytön" oikeusnormin (ks. Kansainvälinen tuomioistuin ICJ, Corfu Channel case, Reports 1949 s. 22, ja Trail Smelter case, III RIAA s. 1965) ja ilmentää muutoinkin ympäristöoikeudesta tuttua sic utere tuo -periaatetta. Samat lähtökohdat omaksuttiin vuonna 2001 Kansainvälisen oikeuden toimikunnan mietinnössä rajatylittävistä vahingoista (Draft Articles on Prevention of Transbondary Harm from Hazardous Activities). Lisäksi 1990-luvulta alkaen ympäristönsuojelun "menetelmällistä" puolta on vahvistettu erityisillä rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevilla sopimuksilla (SopS 67/1997, SopS 81/2017, SopS 69/2010).

Kuitenkin vuosituhannen vaihdetta lähestyttäessä perinteisen yksittäistapauksellisten saastutusvahinkojen rinnalle nousi koko kirjo planetaarisen kapasiteetin rajoitteista nousevia kaikkien keskinäisiä kysymyksiä, jotka eivät palaudu yksittäisten turmelijoiden ja yksittäisten vahingonkärsijöiden välisiksi. Vuonna 1992 Rio de Janeirossa järjestetyn YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssin laaja päätösasiakirja – Agenda 21 – sisälsi eräänlaisen yhteenvedon kansainvälisestä ympäristöyhteistyöstä kuluneiden 20 vuoden aikana sekä ei-sitovan periaateohjelman tuleville vuosille. Konferenssin julistus (Rio Declaration) painotti valtioiden velvollisuutta ennaltaehkäisevään toimintaan sekä vaati niitä ilmoittamaan toisilleen ympäristövaaroista ja toimimaan yhteistyössä pilaantumisen vähentämiseksi. Julistus pyrki ohjaamaan kehitysmaiden ympäristönsuojelun kustannuksia teollisuusmaille.

Rion konferenssissa ei kuitenkaan saatu sovittua konkreettisia, sitovia päästövähennystavoitteita. Tähän saatiin muutos vuoden 1997 Kioton pöytäkirjassa, jolla alustavat tällaiset sitovat päästövähennystavoitteet saatiin kirjattua sitovan sopimuksen muotoon ja jonka perustella alettiin suunnitella laajoja alueellisia päästökauppajärjestelmiä. Kävi kuitenkin niin, että monet vauraat saastuttajamaat lopulta kieltäytyivät ratifioimasta pöytäkirjaa taloudellisiin ja (sisä)poliittisiin olosuhteisiinsa vedoten. Pariisin vuoden 2015 suuren ilmastokonferenssin päämääränä olikin löytää keino laatia vihdoin sitovia tavoitteita – erityisesti yhteinen pitkän aikavälin ilmakehän lämmönnousun ylärajan – sisältävä sopimus, johon kaikki saataisiin sitoutumaan. Kun kuitenkin eräät vauraat saastuttajamaat viestivät, ettei tämä olisi niiden taloudellisten ja (sisä)poliittisten olosuhteiden vuoksi mahdollista, kokouksen lopputuloksena syntynyt Pariisin sopimus (Accord de Paris, Paris Accord) sisältää olennaisilta osin lähinnä sitoumuksia ryhtyä kunnianhimoisiin ponnistuksiin ja pyrkiä hiljalleen kohti yhteisiä ei-sitovia tavoitteita. Sen sopimusartiklat on laadittu pääasiallisesti tavanomaisen juridisen futuuri-indikatiivin sijasta konditionaalimuotoon. Asiakirjan kelpoisuus valtiosopimuksena perustuukin lähinnä sen valtioita sitoviin määräyksiin jakaa toimistaan keskenään tietoa sekä osallistua sopimuksen toimintaa edelleen kehittäviin jatkokokouksiin viiden vuoden välein. Sopimuksella perustettiin siten sitovien tavoitteiden sijaan uusi jatkuva yhteistyöprosessi.

2. – Joitakin keskeisiä kansainvälisiä sopimuksia

Ilmastonsuojelu ja luonnonkirjo. Yhdistyneiden Kansakuntien johdolla neuvoteltiin jo vuosikymmeniä sitten monia ilmaston suojelemista koskevia kansainvälisiä sopimuksia, julistuksia sekä toimintaohjelmia. Tällaisista sopimuksista vanhimpia ovat vuonna 1985 hyväksytty otsonikerroksen suojelua koskeva Wienin yleissopimus (SopS 51/88) sekä tähän liittyvää vuoden 1987 Montrealin pöytäkirja (SopS 65–66/88) vuoden 2017 muutoksineen (HE 54/2017). Luonnonkirjon osalta vuonna 1979 laadittiin Bonnissa muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta tehty yleissopimus (ns. migratory species -sopimus), joka on poikinut lukuisia lisäsopimuksia (SopS 62/1988, 103-104/1999, 9/2000). Euroopan Neuvoston piirissä laadittiin samana vuonna merkittävä Euroopan luonnonsuojelua koskeva Bernin sopimus (SopS 29/1986). Tänä päivänä laajimpia ilmastoa ja luonnonkirjoa koskevia instrumentteja ovat jo yllä kuvatut vuoden 1992 Rion konferenssin piirissä syntyneet ja niiden jälkeiset sopimukset ja toimenpideohjelmat. Alun perin Rion konferenssissa hyväksyttiin sekä ilmastomuutoksia koskeva kansainvälinen puitesopimus UNFCCC (SopS 61/1994) että Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (biodiversiteettisopimus, SopS 78/1994), jota on täydennetty sittemmin useasti (SopS 130/2004 , SopS 46/2016, SopS 11/2018). Näitä on jatkettu ja kehitetty edelleen sittemmin vuoden 1997 Kioton pöytäkirjalla (SopS 12/2005 ja SopS 13/2005) sekä uudella Pariisin sopimuksella 2016 (SopS 75-76/2016).

Mertensuojelu ja öljyvahinkojen torjunta. Meriympäristön suojelua koskee yleisesti vuonna 1982 hyväksytyn ja vuonna 1994 voimaan tulleen YK:n merioikeusyleissopimuksen (SopS 50/1996) XII osa. Lisäksi saman sopimuksen V–VII osat sisältävät runsaasti määräyksiä merten elollisten luonnonvarojen säilyttämisestä ja hoidosta talousalueilla, mannerjalustalla sekä aavalla merellä, ja XI osan mukaisen syvänmerenpohjahallinnon kuuluu myös pyrkiä huolehtimaan syvänmerenpohjan ympäristön kunnioittamisesta. Merioikeusyleissopimuksen lisäksi merten suojelua koskee valtava määrä erillisiä yleismaailmallisia, alueellisia, alakohtaisia sekä lajityypillisiä suojelusopimuksia kuten vuoden 1946 valaanpyyntiä koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 9/1983) sekä YK:n laaja kalakantojen säilyttämissopimus (SopS 81/2003). Öljyntorjuntaa koskevat kysymykset ovat saaneet osakseen niinikään kattavan sopimusverkkonsa. Torrey Canyon -tankkerin karilleajo Englannin kanaalissa vuonna 1967 johti kahteen merkittävään kansainväliseen öljyvahinkojen ehkäisemistä ja korvaamista koskevaan sopimukseen (SopS 62–63/1976, SopS 78–80/1980). Näitä täydennettiin myöhemmin Kansainvälisen merenkulkujärjestön (International Maritime Organization, IMO) piirissä, missä on laadittu myös muita merenkulun ympäristöhaittojen vähentämiseen tähtääviä sopimuksia. Näistä tärkeimpiä lienevät alusperäistä saastuttamista koskeva ns. MARPOL-sopimus lisäpöytäkirjoineen ja muutoksineen (ks. SopS 51/1983) sekä olennaisilta osin merenkäynti- ja alusturvallisuutta koskeva SOLAS-sopimus (SopS 11/1981). Arktisen öljynetsinnän ja -rahtauksen aiheuttamia tulevia öljyvahinkoja silmälläpitäen laadittiin alueen valtojen kesken vuonna 2013 arktinen öljyvahinkoyhteistyösopimus (SopS 15/2016).

Ydinvastuu. Tshernobylin onnettomuuden johdosta hyväksyttiin kaksi kansainvälistä yleissopimusta, jotka koskevat ydinonnettomuuksiin liittyvää ennakkoilmoitusta ja hätäapua (SopS 98/1986 ja 82–83/1990). Ydinvahinkoihin liittyvää korvausvastuuta sääntelevät OECD-valtioiden välinen vuoden 1963 Pariisin sopimus lisäyksineen (SopS 20/1972 ja 4/1977) ja eräiden Kansainvälisen atomienergiajärjestön jäsenmaiden hyväksymä vuoden 1963 Wienin sopimus. Molemmissa sopimuksissa on lähtökohtana yksityisen laitoksenhaltijan vastuu. Käytännössä nykyaikaiset ydinteknologiaa koskevat käytänteet ja standardit laaditaan IAEA:n piirissä, jollaisesta mainittakoon vuoden 1994 laaja ydinturvallisuussopimus (SopS 74/1996). Myös kansainvälisessä oikeuskäytännössä ydinvastuuta on sivuttu muutamassa jutussa (ICJ Nuclear Tests case, Reports 1974, ICJ Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons AO, Reports 1996, ICJ Cessation of the Nuclear Arms Race, Reports 2016, sekä Sellafieldin MOX-rikastamon jupakka).

Alueelliset sopimukset. Monet ympäristöongelmat ovat luonteeltaan paikallisia tai alueellisia, ja Tukholman konferenssin jälkeen onkin tehty useita monenvälisiä ja kahdenvälisiä ympäristösopimuksia. Alueellisista sopimuksista Suomen kannalta tärkeimmät lienevät Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskevat vuoden 1974 ja 2000 sopimukset (SopS 11–12/79, SopS 2/2000) muutoksineen (ks. Itämeren suojelusopimus) sekä vuoden 1976 Pohjoismaiden ympäristönsuojelusopimus, joka asettaa Pohjoismaiden kansalaiset ympäristövahingon aiheuttajina tai kärsijöinä samaan asemaan (SopS 74–75/1976). Suomi on ollut mukana myös toiminnassa, joka koskee Pohjanmeren suojelemiseksi tehtyjä ns. Oslon ja Lontoon sopimuksia (SopS 33–36/79); vuonna 1992 sopimukset yhdistettiin suureksi koillisatlanttista ympäristönsuojelua koskevaksi sopimukseksi (ns. OSPAR-sopimus). Euroopan unionissa on niin ikään harjoitettu kansainvälisen ympäristöoikeuden alaan kuuluvaa yhteistyötä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklan mukaan unioni pyrkii kestävään kehitykseen, johon kuuluu korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen. Unionin ympäristönsuojelutavoitteet on lueteltu unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 191 artiklassa ja muualla XX-osastossa. Unionin sittemmin toteuttamista eurooppaoikeudellisista ympäristöinstrumenteista voidaan mainita etenkin 2003 perustettu eurooppalainen päästökauppajärjestelmä (Direktiivi 2003/87/EC), jota uudistettiin viimeksi helmikuussa 2018 (PE-CONS 63/17).

Ihmiskunnan yhteisperintö. 1970-luvulta alkaen eräät erityiset alueet ja ympäristöt on julistettu laajoissa niitä koskevissa yleissopimuksissa osaksi ihmiskunnan yhteistä perintöä (common heritage of mankind) tai ihmiskunnan yhteistä omaisuutta. Laajimmat esimerkit ihmiskunnan yhteisperinnöstä ovat ulkoavaruus, kuu ja syvänmerenpohja, jotka on nimetty sellaisiksi vuoden 1967 ulkoavaruussopimuksessa (SopS 57/1967), vuoden 1979 ns. kuusopimuksessa (1363 UNTS 3) sekä vuoden 1982 merioikeusyleissopimuksessa (SopS 50/1996). Toisinaan myös Etelämannerta koskevan valtiosopimusjärjestelmän (esim SopS 31/1984) tiimoilta on saatettu puhua ihmiskunnan yhteisperinnöstä. Oma laaja joukkonsa koostuu niinikään vuoden 1972 UNESCO:n maailmanperintösopimuksen (SopS 19/1987) nojalla suojeltavaksi julistetuista ja luetteloiduista maailmanperintökohteista, jotka jakautuvat kulttuuriperintö- ja luonnonperintökohteisiin. Sopimuksen johdannon ja 6 artiklan mukaan maailmanperintökohteet edustavat "ihmiskunnan yhteistä maailmanperintöä … jonka suojelemiseksi koko kansainvälinen yhteisö on velvollinen yhteistyöhön." Ihmiskunnan yhteisperinnön keskeisimpinä piirteinä on pidetty mm. sitä, ettei kukaan voi julistaa sitä omakseen; sitä, ettei kellään ole oikeutta määrätä sitä tuhottavaksi, ehdytettäväksi tai vahingoitettavaksi; sitä, että sen hoidosta tulee vastata koko ihmiskunnan yhteisesti; sekä sitä, että sitä tulee vaalia ja käyttää ainoastaan koko ihmiskunnan tulevien sukupolvien yhteiseksi hyväksi.

Ihmiskunnan yhteisperinnön eri lajeja koskee myös joukko täsmällisempiä suojelumääräyksiä. Maailmanperintösopimus luo kattavan jatkuvan sopimusjärjestelmän, jossa kunkin kohteen suojelusta vastaa toimivaltainen valtio itse sekä koko sopimusyhteisö yhteistyössä. Ulkoavaruutta koskevien kansainvälisten sopimusten perusperiaatteena on laukaisijavaltion ankara korvausvastuu vahingosta, jonka sen alueelta lähetetty avaruusesine on aiheuttanut maan pinnalla tai lentokoneelle, joka on ilmassa. (SopS 9/1977) Myös syvänmerenpohjan tutkimus- ja hyödyntämistoiminnassa on merioikeusyleissopimuksen nojalla voimassa lähtökohtainen isäntävaltion vastuu. Viime aikoina ympäristöoikeudellista näkökulmaa on oikeustieteessä sovellettu laajemminkin myös ulkoavaruuden kestävän käytön suunnitteluun, maapallon kiertoratojen avaruusromukysymyksiin ja vaikkapa geostationaarisen kiertoradan käyttökysymyksiin.

3. – Tunnettuja ongelmia

Yleisesti ottaen kansainvälistä ympäristöoikeutta pidetään yhtenä vilkkaimmista kansainvälisoikeudellisista erityisaloista tänä päivänä. Ala on noussut 2000-luvulla ilmastoromahduksen ja maapallon luonnonkirjon tuhoutumisen johdosta pienen erikoisalan asemasta planetaarisen kriisitilanteen keskiöön, saamatta toistaiseksi kuitenkaan osakseen riittävää painoarvoa asiaintilain merkittäväksi korjaamiseksi. Esiin on noussut useita ongelmia, joista yksi koskeekin nimenomaan ympäristökysymysten 'eristämistä' omaksi erikoisalakseen irralleen esimerkiksi talous-, kuljetus- ja energiaoikeuden aloista (ns. fragmentaatio). Toisinaan ympäristönsuojelu näyttäisi onnistuvan paradoksaalisesti parhaiten silloin, kun se tapahtuu jonkun 'kovemman' alan ydinpiirissä. Toisaalta taas on kannettu huolta siitä, että varinaisissa oikeudellisissa riitakysymyksissä käsiteltävä suojeltava 'ympäristö' ymmärretään edelleen tyypillisesti ihmisten ja talouden tarpeista käsin eikä itseisarvoisena suojelunkohteena. Uhkana tällöin on erityisesti biodiversiteetin häviäminen maapallolta katastrofaalisin seurauksin. Tähän pyritäänkin hakemaan muutosta uusilla ylikansallisilla suojelusopimuksilla ja konventioilla.

Kokonaan toisen luokan ongelma on se tosiasia, että nykyaikainen kansainvälinen yhteisö ei näytä olevan kykenevä ja halukas keräämään riittävää poliittista tahtoa tehokkaan ja kestävän kansainvälisen ilmasto-, elämänkirjo- ja ympäristöoikeudellisen normiston aikaansaamiseksi. Ainoa planeettamme näyttääkin jo siirtyneen kuudennen sukupuuttoaallon aikakauteen.