Oikeustiede:säädösohjailu/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Valtion säädösohjailu on kattavaa. Yhteiskunnassa ei ole mitään merkittävää toimintaa, johon lainsäädäntö ei vaikuttaisi ainakin välillisesti.

Olennainen kysymys säädösohjailussa on se, miten aktiivisen roolin valtio omaksuu, ts. miten voimakkaasti ja yksityiskohtaisesti valtio tahtoo itse ohjata yhteiskuntaa ja yksilöitä ja miten paljon liikkumavaraa se jättää muille yhteisöille ja järjestöille ja yksityishenkilöille. Monilla aloilla – esimerkiksi itsehallinnollisissa yhdyskunnissa – on viime vuosikymmeninä vähennetty ohjausta ja siirrytty väljempään sääntelyyn sekä lisätty markkinaperusteisten toimintamuotojen käyttöönottoa. Aivan viime vuosina on nähtävissä päinvastaistakin kehitystä – valtion otteen kiristymistä heikon taloudellisen tilan vuoksi.

Valtion vaikutusmahdollisuuksia rajoittaa olennaisesti se, että valtio voi vaikuttaa omilla lainsäädäntöpäätöksillään välittömästi vain omaan organisaatioonsa ja sen toimintaan. Valtio pyrkii välillisesti vaikuttamaan myös muiden päätöksentekijöiden, esimerkiksi kuntien ja yksityisen sektorin, päätöksiin sekä ihmisten käyttäytymiseen. Välillinen vaikuttaminen on vaikeampaa eikä se aina johda toivottuihin tuloksiin, koska lopullinen päätösvalta on muilla kuin valtion organisaatioilla.

Valtion vaikuttamismahdollisuudet ovat myös oikeudellisesti, poliittisesti ja tosiasiallisesti rajoitetut. Ensinnäkin vaikutusmahdollisuuksia rajoittavat monet kansainväliset tekijät, kuten kansainväliset sopimukset ja kuuluminen kansainvälisiin järjestöihin. Toiseksi valtion vaikutusmahdollisuuksia ohjata maan elinkeinoelämää rajoittavat monet taloudelliset tekijät, kuten talouden kehitys paitsi kotimaassa myös muualla maailmassa. Myös yhteiskunnallisista ja ideologisista syistä ohjailu kohtaa vaikeuksia. Kolmanneksi julkisen vallan organisaatiolla ei ole useinkaan riittävästi voimavaroja, asiantuntemusta, aikaa tai muita mahdollisuuksia tehokkaaseen ohjaukseen. Neljänneksi valtion mahdollisuudet vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen ovat ylipäätään rajalliset. Monilla muilla tahoilla ja tekijöillä – esimerkiksi lähiympäristöllä, tiedotusvälineillä, poliittisilla puolueilla, etujärjestöillä ja uskonnoilla – on ihmiseen usein suurempi vaikutus kuin valtion ohjauksella.

Säädösohjailun keinot ovat moninaiset. Hyvään lainvalmisteluun kuuluu harkita kaikkia kysymykseen tulevia keinoja. Lainvalmistelun tulisikin käynnistyä sen miettimisellä, tarvitaanko uutta lainsäädäntöä tai säädösten muuttamista vai voidaanko asetetusta lainvalmisteluhankkeesta selviytyä muilla keinoin. Monien keinojen käyttäminen ei edes edellytä sääntelyä.

Yhteiskunnallisen ohjailun keinot voidaan ryhmitellä eri tavoin. Eräs tapa on jakaa nämä keinot seuraavasti: (1) perusperiaatteiden ja tavoitteiden sääntely, (2) käskyt ja kiellot, (3) taloudelliset etuudet ja rasitukset, (4) viranomaisohjaus ja -valvonta, (5) tiedonvälitys ja (6) muut keinot.

Säädösohjailu voidaan toteuttaa sääntelemällä ensinnäkin yhteiskuntaelämän perusperiaatteita ja arvoja perustuslaissa. Kyseiset normit voivat kohdistua eri tahoihin: lainsäätäjään, lainkäyttäjään ja yksityisiin ihmisiin. Periaatteiden ja arvojen ottamisella perustuslakiin on jo sellaisenaan ohjausvaikutusta. Myös muussa lainsäädännössä tavoitteiden sääntely on yleistynyt. Lainsäädännössä tavoitteita asetetaan mitä erilaisimmille ilmiöille: aluepolitiikalle, peruskoululle ja lasten kasvatukselle. Näihin tavoitesäännöksiin sisältyy monia ongelmia eikä niiden merkityksestäkään voida antaa kovin myönteistä arviota.

Toiseksi perinteisiä vaikuttamiskeinoja ovat sellaiset käskyt ja kiellot, jotka asettavat ihmisille ja yhteisöille erikseen määriteltyjä vaatimuksia. Ne edellyttävät yleensä aktiivista toimintaa tai pidättäytymistä toiminnoista, ellei tähän ole saatu esimerkiksi viranomaisen lupaa. Käskyjen ja kieltojen toteutumisen ja noudattamisen takeena on yleensä erilaisia negatiivisia sanktioita. Normaalisti järkeviksi katsottavia käskyjä ja kieltoja noudatetaan, kun niiden takeena olevat sanktiot ovat oikeudenmukaisia ja kohtuullisia, mutta samalla myös riittävän tehokkaita ja uskottavia.

Kolmanneksi ja yhä tärkeämmäksi ohjauskeinoksi ovat muodostuneet erilaiset taloudelliset etuudet ja rasitukset. Näillä keinoilla pyritään vaikuttamaan erityisesti yhteisöihin ja kotitalouksiin. Taloudelliset etuudet ja rasitukset eivät sinänsä aseta mitään käyttäytymisvaatimuksia. Niiden motivoiva vaikutuks johtuu ensi sijassa siitä, että tietyt valinnat tulevat taloudellisesti kannattavammiksi kuin toiset. Käytännössä taloudelliset etuudet, esimerkiksi valtionavut ovat olleet varsin epävarma keino saavuttaa asetetut tavoitteet. Sen sijaan taloudelliset rasitukset – verot ja maksut – ovat ohjanneet verrattain hyvin ihmisten ja yritysten toimintaa.

Neljänneksi viranomaisohjaus ja -valvonta on myös perinteinen ohjauskeino, jolla täytäntöönpano- ja hallintokoneisto pyrkii vaikuttamaan yhteiskunnan kehitykseen. Lainsäädännössä viranomaisille on annettu erilaisia ohjaus- ja valvontakeinoja. Viranomaiset voivat toimivaltansa rajoissa antaa alemmanasteisia säädöksiä. Niiden tehtävänä voi olla myös asianomaisen toiminnan valvominen erilaisten kertomusten, selvitysten ja tilitysten avulla. Ne voivat myös itse tehdä tarkastuksia, laatia selvityksiä tai muutoin seurata yhteisöjen ja yksilöiden toimintaa. Myös hyvin konkreettinen valvonta on mahdollista (poliisi ja tulli). Viranomaisilla on myös monia keinoja havaitsemiensa epäkohtien ja puutteiden korjaamiseksi (esimerkiksi uhkasakko).

Viidenneksi viranomaisohjaukseen liittyy läheisesti tiedonvälitys. Viranomainen voi tai sillä saattaa olla jopa velvollisuutena neuvoa, tiedottaa ja järjestää koulutusta. Tiedonvälityksellä on merkitystä myös muiden keinojen tehokkuuden kannalta. Esimerkiksi käskyillä ja kielloilla ei ole merkitystä, ellei niitä tunneta. Tiedonvälitys on myös itsenäinen vaikuttamiskeino. Julkinen valta voi antaa monenlaista käytännön tietoa (esimerkiksi koulutusmahdollisuuksista tai kuluttajansuojasta). Erityisen tärkeätä on tiedottaa säädöksistä muuten kuin vain julkaisemalla ne säädöskokoelmassa. Pitemmällä aikavälillä julkinen valta vaikuttaa ihmisten asenteisiin ja arvostuksiin koulujärjestelmän kautta.

Kuudenneksi eri elämänaloilla on muitakin vaikuttamiskeinoja. Esimerkiksi työelämässä tärkeässä asemassa ovat sopimus- ja osallistumisjärjestelmät. On myös keinoja, joilla sellaisenaan on ohjausvaikutusta. Esimerkiksi julkisella rakentamisella ja kaavoittamisella voidaan vaikuttaa ihmisten työ- ja asuinpaikan valintaan.