Oikeustiede:ylemmänasteinen itsehallinto/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Läänijaon rinnalla on Suomessa vanhastaan ollut maakunniksi kutsuttuja alueita, joilla ei ole kuitenkaan ole ollut organisoitua itsehallinnollista asemaa. Säädettäessä ensimmäisiä kunnallisasetuksia Suomessa vuosina 1865 ja 1873 ylemmänasteinen itsehallinto oli esillä useaan otteeseen säätyvaltiopäivillä, mutta ei johtanut lainsäädäntötoimiin. Uudelleen asiasta keskusteltiin valtiopäivillä ensin 1900-luvun taitteessa ja sittemmin vuonna 1917 käsiteltäessä kunnallishallinnon uudistamista. Suuret yhteiskunnalliset mullistukset – Suomen itsenäistyminen ja sisällissota – hautasivat kuitenkin uudistuksen. Ylemmänasteista itsehallintoa koskeva säännös kirjattiin kuitenkin vuoden 1919 hallitusmuotoon (51 § 2 mom.).

Itsenäisyyden alkuvuosista lähtien ylemmänasteisen itsehallinnon toteuttamista valmisteltiin asiaa selvittäneessä komiteassa sekä lainvalmistelukunnassa, joiden ehdotukset kohtasivat vastustusta. Uudistuksen kariutti vuonna 1932 uudistettu kuntien yhteistyötä koskeva lainsäädäntö, jossa kuntainliitto tuli kuntien pääasialliseksi yhteistoimintamuodoksi. Tuolloin näytti siltä, että suunnitelmat ylemmänasteisesta itsehallinnosta olisi lopullisesti haudattu.

Kysymys ylemmänasteisesta itsehallinnosta nousi jälleen esille 1940-luvun lopussa ja oli siitä asti jatkuvan valmistelutyön – ja kiistojen – kohteena 1970-luvun alkupuolelle saakka. Vuonna 1972 käynnistettiin uusi yritys koko väliportaan hallinnon uudistamiseksi. Väliportaanhallintokomitean mietinnön pohjalta uudistuksia valmisteltiin aina 1980-luvun puoliväliin saakka, jolloin aluehallinnon kokonaisuudistuksen mahdottomuus kävi selväksi.

Aluehallintoa kehitettiin kokonaisuudistuksen hautauduttua siten, että koottiin alueellista kuntainliittojärjestelmää, erityisesti erikoissairaanhoidon kuntainliittohallintoa. Myöhemmin 1990-luvulla kuntainliittojen tilalle muodostettiin kunnallislain osittaisuudistuksella kuntayhtymät. Vuonna 1992 pääministeri Esko Ahon hallitus käynnisti maakuntahallintohankkeen, jonka alkuperäisenä tarkoituksena oli kokeilla maakuntahallintoa. Kokeiluun suhtauduttiin kuitenkin varauksellisesti, minkä vuoksi asiaa valmistellut selvitysmies Kauko Sipponen laati pysyväksi tarkoitetun lakiluonnoksen maakuntayhtymistä. Lainsäädäntötoimiin asiassa ei tälläkään kertaa ryhdytty.

Konkreettisena uudistuksena 1990-luvun alkupuolella toteutettiin kuntayhtyminä toimivien maakunnan liittojen perustaminen seutukaavaliittojen ja yksityisoikeudellisten maakuntaliittojen sijaan. Muutos vahvisti kuntien toimintamahdollisuuksia, päätöksentekoa ja edunvalvontaa maakuntatasolla suhteessa valtion viranomaiseen. Maakunnan liitosta tuli aluekehitysviranomainen, jolla on päävastuu alueen yleisestä kehittämisestä. Uudistus ei tarkoittanut ylemmänasteisen itsehallinnon luomista aluetasolle, jossa kunnallinen hallinto säilyi edelleen hajanaisena.

Vuoden 2000 perustuslaissa säädetään itsehallinnosta kuntaa suuremmalla hallintoalueella. Tällaista hallintoa ei ole kuitenkaan toistaiseksi perustettu. Kainuun maakunnassa toteutettiin vuosina 2004–2012 hallintokokeilu erityislain nojalla. Tämä Kainuun hallintokokeilu vastaa paljolti perustuslaissa säädettyä itsehallintoa kuntaa suuremmalla alueella.

Muissa Pohjoismaissa on aluehallinnossa toiminut perinteisesti maakuntahallinto. Ruotsissa on kaksiportainen kunnallishallinto, joka toteutettiin jo vuonna 1862 annetulla kunnallisasetuksella luomalla maakäräjät (landstingskommuner). Maakäräjäkunnat ovat muuttuneet merkittäväksi osaksi kunnallishallintoa kuitenkin vasta 1970- ja 1980-luvulla. Maakäräjäkuntia on nykyisin 20. Gotlanti on paitsi maakunta (region) myös kunta. Maakäräjäkunnilla on yleinen toimiala peruskuntien tapaan. Ne voivat ottaa hoitaakseen tehtäviä, joita ei ole annettu erityislaeissa muiden viranomaisten hoidettaviksi. Itsehallinnon liikkumatila on kuitenkin suhteellisen rajoittunut, koska niiden on hoidettava erityislainsäädännössä asetetut vaativat lakisääteiset tehtävät. Maakäräjäkuntien päätehtävä on terveydenhuolto, joka kattaa sekä sairaanhoidon että perushoidon. Niille kuuluu myös joukkoliikenteen järjestäminen.

Maakäräjäkuntien organisaatio on rakenteeltaan samanlainen kuin peruskuntienkin. Sillä on neljäksi vuodeksi välittömillä vaaleilla valittava poliittinen toimielin, valtuusto (landstingsfullmäktige) ja ylimpänä hallintoelimenä maakunnan hallitus (landstingsstyrelsen). Maakäräjäkuntien tulolähteitä ovat paitsi maakuntaverot myös valtionavut, osuus vakuutuskassasta, maksut ja lainat.

Norjassa on myös kaksiportainen kunnallinen itsehallinto, joka käsittää runsaat 400 kuntaa ja 19 maakuntaa (fylke). Kuntien ja maakuntien organisatoriset rakenteet ovat samankaltaiset. Ylin päättävä toimielin on vaaleilla valittu valtuusto. Maakuntien ja kuntien vaalit toimitetaan samaan aikaan joka neljäs vuosi. Tehtävien jako valtion keskushallinnon sekä maakuntien ja kuntien välillä määräytyy erityislainsäädännön mukaan. Norjassa sairaaloista ja erikoissairaanhoidosta on vuodesta 2002 alkaen vastannut valtio. Maakunnilla on keskiasteen koulutukseen, maankäytön suunnitteluun ja aluekehitykseen liittyviä tehtäviä. Kunnille kuuluvat muut hyvinvointitehtävät.

Tanskassa toteutettiin vuonna 2007 radikaali alue- ja paikallishallinnon uudistus. Ensinnäkin 271 kuntaa yhdistettiin 98 kunnaksi, mikä merkitsi kuntien koon kasvamista kolmanneksella. Toiseksi 14 maakuntaa muutettiin viideksi uudeksi alueeksi. Niiden asukasmäärä vaihtelee 600 000:sta 1 600 000:een. Uusilla alueilla ei ole enää yleistä toimialaa, vaan niiden tehtävät on rajattu sairaaloiden ja perusterveydenhoidon ylläpitoon sekä koordinoiviin tehtäviin aluekehityksessä. Hallinnollisesti alueilla on valtuusto ja toimeenpanokomitea. Alueilla ei ole aikaisempaan tapaan verotusoikeutta. Ne rahoittavat tehtävänsä pääasiassa avustuksilla, joita ne saavat valtiolta ja kunnilta.

Suomi on ainoa maa, jossa alueellinen kuntayhtymä järjestää erikoissairaanhoidon. Missään muussa pohjoismaassa kunnilla ei ole järjestämisvastuuta erikoissairaanhoidosta, mitä järjestelmää kaavaillaan Suomeen. Norjassa sairaaloista huolehtii valtio, kun taas Ruotsissa ja Tanskassa järjestämisvastuussa ovat maakunnat.