Oikeustiede:hallintoviranomaisten norminanto/laajempi kuvaus

Kehityspiirteitä

Puitelakien ja vastaavien väljien säädösten antaminen johti hallintoviranomaisten norminannon erittäin laajaan lisääntymiseen 1970- ja 1980-luvulla. Erityisen paljon keskusvirastot antoivat määräyksiä ja ohjeita, jotka olivat hyvin yksityiskohtaisia. Asia koettiin 1980-luvulla vakavaksi epäkohdaksi, mikä johtikin hallintoviranomaisten norminannon uudelleen arviointiin ja laajaan perkausoperaatioon.

Tilanne selkeytyi ja vakautui, kun kesäkuussa 1989 annettiin laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä (786/1989) eli niin sanottu normilaki. Laki oli määräaikainen, mutta sen voimassaoloaikaa jatkettiin lailla (1036/1996) helmikuun loppuun vuonna 2000. Samassa yhteydessä lain nimike muutettiin "laiksi viranomaisten määräyksistä ja ohjeista".

Normilain voimassaoloaika oli yhteydessä vuoden 2000 perustuslain voimaantuloon, joka toteutui 1.3.2000. Hallitusmuodon korvanneessa perustuslaissa lainsäädäntövallan delegointia koskevat säännökset saattoivat alemmanasteisen norminannon valtiosääntöisesti kestävälle pohjalle. Näin vahvistettiin oikeusvaltiollisia periaatteita alemmanasteisessa norminannossa.

Nykytila

Vuoden 2000 perustuslaissa lähdetään siitä, että lainsäädäntövaltaa ei tulisi osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle eikä yleensäkään muille kuin viranomaisille. Käytännöllisten syiden vuoksi on joskus tarkoituksenmukaista, että tietyt viranomaiset (esim. Verohallinto ja Tulli) antavat oikeussääntöjä joistakin sääntelykokonaisuuden kannalta vähäisistä yksityiskohdista. Tällaiset normipäätökset eivät ole asetuksia, vaan niitä kutsutaan viranomaisen määräyksiksi. Kyseessä on siis viranomaisnormi eikä hallintopäätös.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan "muu viranomainen" voidaan valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista. Lainkohdassa mainittu muu viranomainen tarkoittaa valtion ministeriötasoa alempaa viranomaista. Säännöstä on noudatettava myös kunnallishallinnossa.

Alemmanasteiseen norminantoon voidaan valtuuttaa vain lailla. Tällainen valtuuttava laki voidaan antaa vain verraten tiukkojen edellytysten pohjalta. Ensinnäkin edellytetään, että sääntelyn kohteeseen liittyy erityisiä syitä. Tällainen tilanne voisi olla käsillä perustuslain esitöiden mukaan silloin, kun kysymyksessä on "tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä" (HE 1/1998 vp, 133). Hallituksen esityksen perusteluissa mainitaan erityisenä syynä myös se, että kysymys on usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamisesta.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan lainsäädäntövallan delegointi ei tule kysymykseen, jos sääntelyn asiallinen yhteys edellyttää, että asiasta olisi säädettävä lailla tai asetuksella. Vielä on nimenomaisesti edellytetty, että valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Pykälän muotoilussa on pyritty ottamaan huomioon eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanotot, joissa on kiinnitetty huomiota valtuuttavan säännöksen täsmällisyyteen, sen soveltamisalan tarkkarajaisuuteen sekä delegoitavan säännöksen asialliseen merkitykseen (vrt. esim. PeVL 12/1996 vp).

Valtioneuvosto ja ministeriöt voivat antaa hallinnollisia määräyksiä eli hallinnon sisäisiä määräyksiä. Oikeusperusteena niiden antamiseen on ennen muuta valtioneuvoston yleistoimivalta (perustuslain 65 §) sekä perustuslain 68 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan ministeriöiden tulee vastata hallinnon asianmukaisesta toiminnasta toimialallaan. Tällaisten valtioneuvoston ja ministeriöiden päätösten antamiseen tulee kuitenkin suhtautua erityisen pidättyvästi.