Oikeustiede:asetuksenantovalta/laajempi kuvaus

Palaa takaisin käsitesivulle

Asetuksenantovalta ennen vuoden 2000 perustuslakia. Hallitusmuodon 21 §:n ja 28 §:n nojalla tasavallan presidentillä oli valta antaa lakia normihierarkiassa seuraavalla alemmalla tasolla olevia oikeussääntöjä, asetuksia. Suoraan perustuslaista johdettavan asetuksenantovallan lisäksi, vakiintuneen tavanomaisoikeudellisen periaatteen mukaan, tasavallan presidentille voitiin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä delegoida säädösvaltaa, jota käytetään asetuksin. Delegointisäännös kirjoitettiin tällöin yleensä muotoon "tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta voidaan antaa asetuksella". Tämä tavallisella lailla toteutettu asetuksenantovalta oli jossain määrin päällekkäinen hallitusmuodon 28 §:ssä säädetyn asetuksenantovallan kanssa. Valtaosa asetuksista perustui tällaisiin valtuutuksiin. Kolmantena asetuksenantovallan lähteenä olivat poikkeuslailla toteutetut asetuksenantovaltuudet, jotka liittyivät yleensä kriisi- ja sotatilalainsäädäntöön sekä säännöstelyvaltuuslainsäädäntöön. Näille asetuksille oli ominaista, että ne oli yleensä alistettava eduskunnan suorittaman jälkitarkastuksen kohteeksi. Asiallisesti sama järjestelmä on nykyään voimassa valmiuslain nojalla.

Asetuksenantovaltaa käytetään valtiosopimusten voimaan saattamisessa. Jos todetaan, että tietty kansainvälisoikeudellinen sopimus ei ole ristiriidassa eduskuntalain tasoisen säädöksen kanssa, sopimuksen voimaansaattaminen lailla ei ole tarpeen. Tällöin kuitenkin annetaan ns. blankettiasetus, jolla sopimuksen säännökset julistetaan valtionsisäisesti sovellettaviksi. Asetuksessa selostetaan sopimuksen velvoittavuuden perusteena olevia seikkoja (mm. kansainvälisten velvoitteiden ratifiointi) sekä mainitaan Suomen tekemistä varaumista.

Hallitusmuoto, kuten vuoden 2000 perustuslakikin, sisälsi useita säännöksiä, joiden mukaan tietystä seikasta "on säädettävä lailla" (erityisesti perustuslain 2 luku, perusoikeudet). Sääntelyn tarkoituksena oli pidättää tietyn ilmiön normatiivinen järjestäminen eduskuntalain tasossa. Tulkintaa haittasi se, että eräissä hallitusmuodon kohdissa sanaa laki tai lainsäädäntö käytettiin laajassa merkityksessä tarkoittamassa koko oikeusjärjestystä ja siis myös asetusta. Tällöin asetuksenantovallan käyttö saattoi tulla kysymykseen, mikäli asiasta ei ole säädetty eduskuntalain tasoisella säädöksellä. Asetuksenantovaltaa voitiin käyttää olosuhteissa, jolloin tietystä ilmiöstä on jo vanhastaan säädetty lakia alemmantasoisella säädöksellä (asia on hallinnollisella säännöksellä järjestetty, HM 28 §), eikä sääntelyä tahdottu siirtää lakitasoon. Lisäksi asetusta katsottiin eräin rajoituksin voitavan käyttää myös silloin, kun oikeusjärjestys kokonaan vaikeni tietyn ilmiön sääntelystä.

Uusien yhteiskunnallisten ilmiöiden sääntely asetuksin tai vanhassa lainsäädännössä havaitun aukon täyttäminen asetusteitse oli hallitusmuodossa jätetty sääntelemättä. Oikeuskäytännössä ja kirjallisuudessa pyrittiin löytämään tiettyjä rajoituksia asetuksenantovallan käytölle tällaisessa tilanteessa. Katsottiin, että tietyistä seikoista on, oikeusjärjestyksen vaietessa asiasta, sittenkin säädettävä eduskuntalain tasoisella säädöksellä. Tästä rajankäynnistä on käytetty nimitystä oikeusvaltiollinen lakivaraus: hallitusmuodon vallanjakosäännöksistä, II luvun perusoikeusjärjestelmästä, laillisuusperiaatteesta ja eduskunnan asemasta poliittis yhteiskunnallisesti merkittävimpänä ja asemaltaan ylimpänä valtio orgaanina seurasi, että kansalaisten oikeusasemaan välittömästi kajoavat (erityisesti velvoitteita perustavat) oikeusnormit on säädettävä eduskuntalain tasoisella lainsäädännöllä. Tämä ajattelutapa oli oikeuskirjallisuuden lisäksi havaittavissa eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä lakivarausjärjestelmää kehitettiin entistä yksityiskohtaisemmaksi. Perusoikeuksia ei saa rajoittaa lakia alemmanasteisella säädöksellä.

Hallitusmuodon 61 §:n mukaan valtiolle kannettavasta verosta oli säädettävä lailla. Oikeuskirjallisuudessa ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä kehittyi sääntö, jonka mukaan päätösvaltaa kannettavan veron määrästä ei voida delegoida verolailla asetuksen tasoon. Periaate kirjattiin sittemmin valtiosääntöön PeL 81 §:ssä.

Hallitusmuodon 92 §:n 2 momentissa säädettiin: "Jos asetuksessa oleva säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, älköön tuomari tai muu virkamies sitä sovelluttako." Säännös oikeutti ja sanamuotonsa mukaan velvoitti kaikki viranomaiset ja virkamiehet päätöksenteossaan, soveltaessaan asetuksen tasoista säädöstä, varmistautumaan siitä, että säädös on sopusoinnussa perustuslakien ja tavallisten lakien kanssa, sekä ristiriidan havaittuaan, pidättymään säännöksen soveltamisesta. Vastaava järjestelmä sisältyy perustuslain 107 §:ään.

Hallitusmuodon 92 §:n 2 momentista tehtiin oikeuskirjallisuudessa yleensä vastakohtaispäätelmä: viranomaiset ja virkamiehet eivät voi jättää soveltamatta perustuslain kanssa ristiriitaista eduskuntalakia. Tämä sääntö on korvautunut PeL 106 §:ään kirjatulla etusijaperiaatteella.

Perustuslain sääntely. Lainsäädäntövallan delegointia asetuksen (ja viranomaispäätösten, PeL 80.2 §) tasoon koskeva sääntely pysyi perustuslakiuudistuksessa rakenteeltaan entisellään, joskin delegointisääntelyn vakiintuneet muodot positivoitiin lakitekstiksi. Merkittävin muutos on siinä, että asetuksenantovallan painopiste on siirretty tasavallan presidentiltä valtioneuvostolle.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on antanut runsaasti lausuntoja asetuksenantovallan perustuslakisääntelyn tarkentamiseksi. Yksi keskeisistä säännöistä on se, että ministeriötasoon voidaan delegoida lähinnä vain teknisluontoista säädösvaltaa, joka ei anna ainakaan merkittävää harkintavaltaa viranomaiselle. Valiokunta on myös todennut, että ns. subdelegointi eli laissa säädetyn asetuksenantovaltuuden jatkosiirto alemmalle viranomaistasolle on sallittua vain, jos tästä on nimenomainen säännös valtuuttavassa laissa. Perustuslain tarkistuksessa valtiosopimusten voimaansaattamiseen liittyvä asetuksenantovalta siirrettiin valtioneuvostolle tasavallan presidentiltä (4.11.2011/1112).

Kirjoittaja: Ilkka Saraviita