Oikeustiede:perusoikeussuojajärjestelmä/laajempi kuvaus

From Tieteen termipankki
Jump to: navigation, search

Mallinesilmukka havaittu: Malline:Ilmiö


Palaa takaisin käsitesivulle

Alemmantasoiset normit perusoikeuksien suojajärjestelmässä. Jonkin oikeuden säätäminen perusoikeudeksi – sen vahvistaminen perustuslaissa - ei sulje pois sitä, että sisällöllisesti samaa oikeutta koskevia (suoja)järjestelyjä säädetään myös tavallisessa laissa tai sitä alemmantasoisissa säädöksissä. Usein perusoikeussäännös ilmaisee ainoastaan oikeushyvää koskevan kantavan periaatteen ja sen merkittävät yleiset piirteet. Perustuslain säännös ei sellaisenaan monestikaan riitä käytännön oikeuselämän tarpeisiin, vaan edellyttää tarkempaa norminantoa alemmilla tasoilla. Esimerkkinä tarpeesta konkretisoida perusoikeussäännöksen sisältöä alemmantasoisissa säädöksissä voidaan mainita omaisuudensuoja. Esimerkiksi maanomistajan oikeusasema ei käytännössä voi jäädä vain sen varaan, että perustuslaissa todetaan omaisuus turvatuksi.

Säädösten hierarkiaan kuuluu, ettei tavallisen lain tasoinen säännös voi rajoittaa perusoikeuden sisältöä siitä, minkä sen katsotaan perustuslain nojalla olevan. Estettä ei toisaalta ole sille, että jotain etuutta suojataan tavallisen lain tasolla laajemmin kuin mitä perusoikeussäännös sellaisenaan vaatisi. Esimerkiksi sosiaalisia oikeuksia voidaan tavallisessa laissa turvata laajemmin kuin mitä perustuslaissa on (miniminä) edellytetty.

Edellä todettu merkitsee sitä, että perusoikeussäännöksessä tarkoitetun oikeuden oikeusjärjestyksessä tosiasiassa saaman suojan kokonaisuuteen voi kuulua – ja yleensä kuuluu – myös perustuslakia alemman säädöstason normeja ja niiden soveltamisjärjestelyjä. Tosiasiallisesta merkityksestään huolimatta ei tältä pohjalta tuleva suoja kuitenkaan ole perusoikeussuojaa siinä mielessä kuin sanaa suomalaisessa juridisessa kielessä käytettään. Perusoikeuden suojalla tarkoitetaan yleensä vain niitä suojan ominaisuuksia tai järjestelyjä, jotka johtuvat siitä, että oikeus on vahvistettu perustuslaissa.

Jälkikäteis- ja ennakkovalvonta. Perusoikeuksien suojassa keskeinen asia – suojajärjestelmän idea – on sen turvaaminen, että perusoikeuksien subjektit (jotka ovat yleensä luonnollisia henkilöitä) todella saavat käytännössä hyväkseen nämä oikeudet. Se, minkälaiseksi perusoikeussuojajärjestelmä kussakin maassa muodostuu, riippuu kotoperäisistä, maan historiaan, poliittiseen kulttuuriin ja valtiollisiin rakenteisiin liittyvistä tekijöistä. Vaikka suojajärjestelmissä on maittain omia erityspiirteitä, voidaan kuitenkin puhua kahdesta perustyypistä, jälkikäteisvalvonnasta ja ennakkovalvonnasta.

Jälkikäteisvalvonta kohdistuu normien soveltamiseen yksittäistapauksessa – siihen, että yksittäistapauksessa ei toimita perusoikeuden kanssa ristiriitaisella tavalla. Avainasemassa tässä valvonnassa ovat tuomioistuimet, joille yleensäkin kuuluu viimekätinen ratkaisuvalta sen suhteen, mitä kussakin tapauksessa on pidettävä oikeusjärjestyksen mukaisena. Ennakkovalvonnan voidaan sanoa rakentuvan sille tosiasialle, että tilanteissa, joissa perusoikeuksien toteutumisesta voi nousta kysymys, yleensä ollaan soveltamassa (joudutaan soveltamaan) erilaisia perustuslakia alemmantasoisia säännöksiä. Huolehtimalla yksittäistapauksessa konkreettisesti sovellettavaksi tulevien säännösten perustuslainmukaisuudesta voidaan samalla huolehtia siitä, että yksittäistapauksessa tehtävät ratkaisut ovat sopusoinnussa perusoikeussäännösten kanssa (edellyttäen tietysti, että viranomaistoiminnassa vallitsee lainmukaisuus). Tämä merkitsee säädösten perustuslainmukaisuuden ennakollista – siis ennen niiden antamista – tapahtuvaa valvontaa. Jälkikäteisvalvonta ja ennakkovalvonta eivät ole toisensa kussakin oikeusjärjestyksessä poissulkevia järjestelyjä - jompikumpi valvontatyyppi vain on yleensä oikeusjärjestyksissä leimaa-antava. Suomen perusoikeussuojajärjestelmä painottuu selvästi ennakkovalvontaan.

Perustuslakivaliokunta ja sen tehtävät. Perusoikeussäännösten noudattamista koskevassa ennakkovalvonnassa aivan ensisijaista on valvonta, joka kohdistuu lakiehdotuksiin lakien säätämisvaiheessa. Tätä valvontaa tapahtuu periaatteessa kaikessa lainvalmistelussa, mutta valvonnassa ylivoimaisesti tärkein elin ja samalla ainoa tähän valvontaan keskittyvä elin on eduskunnan perustuslakivaliokunta. Se, että lakien perustuslainmukaisuutta valvotaan lainsäätämismenettelyssä valtiopäivillä, on autonomian ajan lopulla vähitellen muodostunut käytäntö. Itsenäisen Suomen valtiosäännössä valvonta on vakiintunut perustuslakivaliokunnan erityiseksi tehtäväksi – pitkään ”vain” riidattomana käytäntönä ja nyt vuonna 2000 voimaan tulleessa perustuslaissa myös erikseen säädettynä tehtävänä.

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausunto "sen käsittelyyn tulevien" lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta. Huomionarvoista on, että valiokunta ei siis tutki kaikkia lakiehdotuksia eikä itse päätä, minkä lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta se tutkii. Eduskunnan muut valiokunnat on toisaalta velvoitettu, jos niiden käsittelemän lakiehdotuksen tai muun asian perustuslainmukaisuudesta tai suhteesta ihmisoikeussopimuksiin on epäselvyyttä, pyytämään asiasta lausunnon perustuslakivaliokunnalta. Vaikka tällainen järjestely ei merkitse mitään vesitiivistä taetta valvonnan kattavuudesta, voidaan perustellusti todeta, että perustuslainmukaisuuden kannalta ongelmia sisältävät lakiehdotukset tulevat käytännössä yleensä lähetetyiksi lausunnolle perustuslakivaliokuntaan. Perustuslainmukaisuuden valvonnan ja perustuslakivaliokunnan roolin kannalta merkittävää on, että – vaikka valiokuntien kannanotot yleensä eivät ymmärrettävästi sido täysistuntoa – perustuslakivaliokunnan nimenomaisesti ilmaistut kannanotot jonkin ehdotuksen(kohdan) perustuslainmukaisuudesta tai -vastaisuudesta sitovat oikeudellisesti perustuslakivaliokunnan lausunnon saanutta muuta valiokuntaa ja täysistuntoa.

Poikkeuslait. Perustuslakivaliokunnan toimintaan lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvonnassa ja konkreettisesti siihen, miten valiokunta kannanottonsa muotoilee, on merkittävästi vaikuttanut Suomen valtiosäännön eräs erikoisuus, mahdollisuus säätää ns. poikkeuslakeja.

Poikkeuslaeiksi kutsutaan Suomen valtiosäännön puitteissa lakeja, jotka eivät muuta perustuslain (teksti)sisältöä, mutta joiden sisältö poikkeaa perustuslain sisällöstä ja jotka tämän vuoksi säädetään perustuslain säätämisjärjestyksessä (ks. perustuslainsäätämisjärjestys). Yleensä on kysymys lakiehdotusten yksityiskohdista, jotka poikkeavat esim. pakkolunastuskorvausta tai verosta säätämistä koskevista perustuslain säännöksistä, mutta joiden kohdalla ei kuitenkaan pidetä aiheellisena ryhtyä muuttamaan perustuslain säännöstä. Poikkeuslakien säätämismahdollisuus on aikoinaan omaksuttu valtiosääntöön autonomian ajan loppuvaiheessa ja se on sittemmin todettu myös perustuslakien tekstissä, nyt viimeksi myös vuonna 2000 voimaan tulleessa perustuslaissa. Poikkeuslakien käyttömahdollisuuden saamaan merkitykseen on huomattavasti vaikuttanut se, että perustuslainsäätämisjärjestykseen ei meillä sisälly esimerkiksi kansanäänestystä, vaan menettely voi olla, jos vain tarvittava poliittinen kannatus saadaan, yhtä mutkaton ja nopea kuin tavallisten lakien säätämisjärjestys. Perustuslainsäätämisjärjestyksessä on kaksi vaihtoehtoista menettelytapaa: ”normaali” menettely, joka edellyttää asian uudelleen käsittelyä vaalien jälkeisillä valtiopäivillä, sekä kiireelliseksi julistaen tapahtuva päätöksenteko, jossa asia voidaan ensin julistaa kiireelliseksi päätöksellä, jota on kannattanut vähintään viisi kuudesosaa annetuista äänistä, ja sitten lopullisesti käsitellä vielä samoilla valtiopäivillä.

Poikkeuslakien käyttömahdollisuus on osaltaan ollut johtamassa siihen, että perustuslakivaliokunnan harjoittama perustuslainmukaisuuden valvonta on paljolti ollut muodoltaan säätämisjärjestysvalvontaa: valiokunta on ottanut kantaa siihen, onko tarkasteltava lakiehdotus säädettävissä tavallisena lakina, vai onko se perustuslaista poikkeavan sisältönsä vuoksi säädettävissä vain poikkeuslakina. Poikkeuslakien säätäminen on edelleen perustuslain mukaan mahdollista, mutta paljolti valiokunnan valtiosääntöpoliittisena periaatteena omaksumasta ns. poikkeuslakien välttämisen periaatteesta johtuen poikkeuslakeja säädetään enää harvoin. Vaikka valiokunta nyt vahvasti pyrkiikin siihen, että poikkeuslakimenettelyä ei käytetä, vaan lakiehdotuksista mahdollisuuksien mukaan poistetaan perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsotut kohdat, on perustuslainmukaisuuden valvonnassa valiokunnan kannanotoissa edelleen merkittävästi kyse siitä, missä järjestyksessä tietynsisältöinen laki(lainkohta) voidaan säätää.

Perustuslakivaliokunnan argumentointi. Perustuslakivaliokunta on yksi eduskunnan monista, asioita täysistunnolle valmistelevista valiokunnista ja sikäli "tavallinen" valiokunta, että sen jäsenet ovat kansanedustajia – siis leimallisesti poliitikkoja –, jäsenyyteen ei liity mitään juridisen koulutuksen vaatimusta eikä lakimieskansanedustajien osuus jäsenistä myöskään käytännössä merkittävästi poikkea tilanteesta muissa valiokunnissa. Kun valiokunta toimii hyvin poliittisessa ympäristössä ja sen ratkaisuihin lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta koskevissa kysymyksissä voi liittyä merkittäviä poliittisia intressejä, on oikeutettua kysyä, miten luotettavasti valiokunta voi valvoa perustuslainmukaisuutta, joka kuitenkin tulee ratkaista oikeudellisin, ei poliittisin perustein. Tärkeää tässä kohden ei ole vain se, miten valiokunta tosiasiassa toimii, vaan myös se, miltä valiokunnan toiminta näyttää ulkoapäin arvioituna. Valiokunnan lausuntokäytännöstä löytyy kyllä yksittäisiä ratkaisuja, joissa voidaan katsoa poliittisten näkökohtien epäasianmukaisesti vaikuttaneen valiokunnan kannanottoon. Yleisesti ottaen valiokunta kuitenkin pitäytyy tulkintaratkaisuissaan vain oikeudellisissa argumenteissa eikä anna ei-juridisten (poliittisten) näkökohtien vaikuttaa päätöksiinsä.

Se, että valiokunnan tulkintaratkaisut poliittisista "ympäristötekijöistä2 huolimatta yleensä kuitenkin rakentuvat luotettavasti juridiselle pohjalle, johtuu monenlaisista tekijöistä. Keskeisiä seikkoja ovat vakiintuneet käytännöt ja asennoitumiset. Tulkintojen johdonmukaisuuden ja ennakoitavuuden kannalta on tärkeää, että valiokunta ottaa aina tarkoin huomioon omat aikaisemmat tulkintaratkaisunsa. Tulkintojen oikeudellisen asiantuntemuksen varmistamisessa aivan oleellista on, että valiokunta nykyään säännöllisesti kuulee tulkintakysymyksistä ulkopuolisia (valtiosääntö)oikeuden asiantuntijoita, joiden antamat kirjalliset lausunnot tulevat myös julkisiksi. Oleellista on viime kädessä myös se, että eduskunnassa nyt aikaisempaa selvemmin lähdetään siitä, että perustuslakivaliokunnan tehtävä perustuslainmukaisuuden valvonnassa poikkeaa valiokuntien tavanomaisista valmistelutehtävistä ja että perustuslakivaliokunnan integriteettiä tämän tehtävän suorittamisessa on kunnioitettava (mikä näkyy mm. siinä, että eduskuntaryhmien ei sovi käsitellä sitä, miten ryhmään kuuluvien perustuslakivaliokunnan jäsenten tulisi suhtautua valiokunnassa ratkaistavina oleviin tulkintakysymyksiin).

Tuomioistuimet perusoikeuksien valvojina. Edellä on laajemmin käsitelty vain lainsäätämismenettelyssä tapahtuvaa perustuslainmukaisuuden (ennakko)valvontaa. Tämä valvonta on perinteisesti ollut ja on edelleen keskeinen asia perusoikeusnormien ja yleensä perustuslain noudattamista koskevassa valvonnassa Suomessa. Suomen liityttyä 1990-luvun alussa Euroopan ihmisoikeussopimusjärjestelmään ja toteutettua perusoikeusjärjestelmän uudistuksen perustuslaissa vuonna 1995 on tilanne tässä kuitenkin jonkin verran muuttunut ja edelleen muuttumassa. Perus- (ja ihmis)oikeuksien merkitys tuomioistuinten ratkaisutoiminnassa on selvästi kasvanut ja samalla on kasvanut tuomioistuinten (korkeimpien oikeuksien) rooli perusoikeuksien toteutumisen valvonnassa. Perustuslakivaliokunnan asema perusoikeussäännösten noudattamiseen kohdistuvassa valvonnassa – säännösten tulkintojen vahvistamisessa ja kehittämisessä – on kuitenkin edelleen aivan keskeinen.

Kirjoittaja: Mikael Hidén