Oikeustiede:byrokratia/laajempi kuvaus

    Tieteen termipankista

    Palaa takaisin käsitesivulle

    Byrokratian ideaalityyppi. Teoreettisena käsitteenä byrokratia liittyy 1800- ja 1900-luvun vaihteessa eläneen saksalaisen sosiologin Max Weberin (1864-1920) nimeen. Weber oli koulutukseltaan juristi, ja hänen byrokratia käsitteessään ilmenivät myös aikakauden valtio-oikeudellisen teorian vaikutteet.

    Weberille byrokratia on valtion toimeenpano tai hallintokoneiston tietty organisaatiomuoto tai paremminkin tällaisen muodon ideaalityyppi, jota ei todellisuudessa esiinny missään puhtaana. Tätä organisaatiomuotoa luonnehtivat seuraavat piirteet:

    1) Pysyvä, säännöillä vakinaistettu ja kiinteytetty virallisten tehtävien organisaatio.

    2) Täsmennetty kompetenssi eli toimivalta, johon kuuluvat a) velvollisuus suorittaa systemaattisen työnjaon tuloksena rajatut tehtävät, b) tehtävien toteuttamiseksi välttämätön käskyvalta ja c) käyttöedellytyksiltään ja sisällöltään tarkoin määritellyt pakkokeinot. Näin määriteltyjen kompetenssien avulla organisoitua vallan yksikköä kutsutaan viranomaiseksi.

    3) Virat tehtäväkokonaisuuksina on organisoitu hierarkkisesti siten, että alemmat virat (viran haltijat) on alistettu ylempien virkojen (viran haltijoiden) valvontaan.

    4) Viran hoitamista ohjaavat oikeusnormit ja niiden rajoissa tekniset säännöt. Tällaisten sääntöjen rationaalinen soveltaminen vaatii erityiskoulutusta. Siksi vain tällaisen koulutuksen saanut henkilö on yleensä kelpoinen hallintohenkilöstön jäseneksi (virkamieheksi).

    5) Virkamiehet eivät omista hallinnon materiaalisia välineitä. Organisaatiolle kuuluva omaisuus, josta virkamies virassaan määrää, on erotettu virkamiehen henkilökohtaisesta omaisuudesta, josta hän määrää yksityishenkilönä.

    6)Viran haltijoilla ei yleensä ole erityistä oikeutta virkaansa. Jos tällainen oikeus on, kuten asianlaita on esimerkiksi tuomareiden kohdalla, sen tarkoituksena ei ole palvella virkamiesten henkilökohtaisia etuja. Tavoitteena on varmistaa, että virkaa hoidetaan oikeudellisten normien ja teknisten sääntöjen mukaisesti objektiivisesti ja itsenäisesti.

    7) Hallinnon toimet, päätökset ja säännöt muotoillaan ja tallennetaan kirjallisina.

    Legaalis-rationaalinen herruus. Byrokratian ideaalityyppi liittyi Weberillä hänen legitimiteettiteoriaansa. Weberin ajattelussa on kolme puhdasta legitiimin herruuden (hallitsemisvallan) tyyppiä, jotka eroavat toisistaan legitimiteettiperustaltaan: traditionaalinen, karismaattinen ja legaalinen herruus.

    Traditionaalisen herruuden legitimiteettiperusteena on usko hallitsijan asemaa perustelevien tapojen ja perinnäissääntöjen velvoittavuuteen. Karismaattisessa herruudessa legitimiteetti taas nojautuu hallitsijan poikkeuksellisiin henkilökohtaisiin ominaisuuksiin.

    Legaalisen tai legaalis-rationaalisen herruuden oloissa hallitsijat tukevat legitimiteettivaateensa rationaalisesti asetettuihin, laillisiin sääntöihin ja näiden sääntöjen heille perustamaan käskyvaltaan. Hallitsemista harjoittavilla on virka, ja tämän viran hoitamista ohjaavat abstraktit ja persoonattomat säännöt. Kun kansalaiset alistuvat herruuteen, he eivät itse asiassa tottele hallitsijoitaan henkilöinä vaan abstraktia ja persoonatonta normijärjestystä.

    On helppo havaita, että byrokratia on nimenomaan legaalis-rationaalista herruutta ja sille ominaista legitimiteettiperustaa vastaava hallitsemisen organisaatiomuoto. Weber korosti toisaalta kuitenkin byrokraattisen organisaatiomuodon teknistä ja tässä mielessä neutraalia luonnetta. Niinpä byrokratia saattoi hänen mukaansa palvella myös sellaista hallitsemisen tai herruuden ylintä subjektia, joka perustaa oman legitimiteettinsä esimerkiksi karismaan.

    Valtio-oikeusteorian vaikutus. Weberin saksalaiselta valtio-oikeusteorialta saamat vaikutteet ilmenevät esimerkiksi viran ja viranhaltijan välisessä erottelussa samoin kuin kompetenssissa tärkeimpänä organisatoris-oikeudellisena käsitteenä. Taustalla voidaan nähdä Saksassa 1800-luvulla vakiintunut oppi valtiosta yhtenä yhtenäisenä oikeushenkilönä. Tämän Suomessakin koko 1900-luvun vaikuttaneen opin mukaan valtioeliminä toimivien henkilöiden oikeudellista asemaa suhteessa ulkopuoliseen yhteiskuntaan eivät määritelleet subjektiiviset oikeudet vaan kompetenssit.

    Byrokratisoitumisen kritiikki. Weber ei tarkoittanut byrokratiaa sen paremmin negatiivisesti kuin positiivisestikaan arvottavaksi vaan neutraaliksi käsitteeksi, vaikka hän erittelikin myös byrokratian etuja ja sen synnyttämiä ongelmia. Weberin jälkeisessä keskustelussa byrokratia termi on saanut selvästi negatiivisen vivahteen.

    Hallinnon asiakkaiden näkökulmasta byrokratia on yhdistetty tehottomuuteen, hitauteen ja itsetarkoitukseksi muuttuneeseen sääntösidonnaisuuteen. Poliittisessa järjestelmässä byrokratisoitumisella on saatettu viitata hallinto-organisaation vallan kasvuun poliittisten päätöksentekijöiden kustannuksella.

    Byrokratian tai byrokratisoitumisen käsitettä on käytetty myös koko yhteiskunnan kehityspiirteiden kriittisessä tarkastelussa. Niinpä hyvinvointivaltiota on arvosteltu siitä, että se on tuonut yhteiskunnan jäsenten arkielämään byrokraattisia rakenteita ja korvannut niillä ihmisten oma-aloitteista keskinäistä yhteistoimintaa. On väitetty, että hyvinvointivaltion asiakkaina ihmiset ovat muuttuneet oman elämänsä ja sosiaalisten suhteidensa subjekteista byrokraattisten toimenpiteiden objekteiksi.

    Kriittinen väite yhteiskunnan byrokratisoitumisesta liittyy myös 1980-luvulla virinneeseen keskusteluun oikeudellistumisesta. On näet esitetty, että hyvinvointivaltio on edistänyt yhteiskunnan jäsenten arkitodellisuuden byrokratisoitumista ensisijaisesti juuri liiallisella oikeudellisella sääntelyllä.